사고 팔고 헐고 세우고, 재개발이 뭐길래

2015 가을겨울 <폐허, 그 가능성의 조건>

편집위원 박기현

　“경축! 정밀 안전진단 통과” 안전진단에서 높은 점수를 맞았다는 이야기가 아니다. 오히려 그 반대인 플래카드가 위풍당당하게 걸려 있다. 대부분의 사람은 수군거리며 지나가고 몇몇은 새로 건 플래카드를 자랑스럽게 바라보고 있다. 안전진단을 통과하기 위해 얼마나 노력했던가. 마을 주민인 B 씨는 곧 재개발되리라는 기대에 뿌듯하기만 하다.

　몇 년 후, 플래카드가 나부끼던 거리는 흔적도 없이 사라졌다. 같은 지역이라기엔 도저히 믿기 힘든 풍경이다. 도처엔 아파트들이 의기양양하게 솟아 있다. 거리의 골목길은 널따란 4차선 도로로 탈바꿈했고, 사람들이 다니는 거리에는 나무가 일정한 간격을 가진 채 떨어져 있다. 잔디는 “밟지 마시오” 표지판 아래에서 공허하게 푸르기만 하고, 대리석 위에서 폭포수가 생명력을 잃은 채 흐르고 있다. 사람들은 화려한 조경에도 무심하게 지나다닌다. 오랜만에 자신의 고향을 다시 찾은 B 씨는 씁쓸함을 감출 수 없다.

　익숙한 풍경이다. 여전히 재개발은 많은 사람에게 큰 이익을 낼 기회의 장으로 여겨진다. 하지만 엄밀히 말해서 재개발은 삶이 닮긴 공간이 송두리째 바뀌는 과정이다. 그럼에도 재개발은 일상 가까이에서, 끊임없이 벌어지고 있다. 그렇다면 어디에서부터 재개발이 시작되었고, 어떻게 모습이 달라졌으며, 지금은 어떻게 재개발이 이뤄지고 있을까?

 

박정희 정권: 재개발, 그 시작

영세민들이 집중적으로 거주하던 무허가주택 단지를 철거한 뒤. 광주(현재 성남시)에 대단지를 조성하여 주민들을 이주시키려 했다. 광주에 지었다던 대단지는 허허벌판 위의 천막이었다. 대단지 주위엔 상권도 없었고 10만 명은 일자리조차 구할 수 없는 곳에 버려졌다. 게다가 영세민들에게 기존에 약속했던 땅값의 40배~80배를 무리하게 요구했고 각종 조세를 부담시켰다. 결국. 철거민들이 무계획적이고 졸속인 도시 행정에 반발해 해방 이후 최대 규모의 도시빈민운동이었던 ‘광주 대단지 사건’이 벌어졌다. 당시에 상당히 억압적인 사회 분위기였음에도 불구하고 5만 명이 성남출장소를 점거한 뒤, 10만 명 이상이 시위에 참가하자 정부는 3일 만에 주민들의 요구를 들어주고 사과함으로써 일단락됐다.

　재개발은 산업화·도시화와 밀접한 관련을 맺고 있다. 산업화가 진행되면서 일자리를 찾아 많은 사람이 농촌에서 도시로 대거 이동했다. 기존의 주택으로는 몰려드는 인구를 감당할 수 없었고 단기간에 많은 주택 공급이 요구되었다. 이로 인해 무허가주택이 곳곳에 건설되었고, 불량 주택이 도시를 잠식했다. 주로 상계동, 신정동 등의 구릉지나 개천 변 터에 판자촌, 달동네가 형성되었다. 1970년대 초반에는 무허가주택의 수가 200,000채에 달했고 몇 년 지나지 않아 대부분 불량화되었다. 정부는 1962년에 불량지구개량을 도시계획법에 포함시켰고 3년 뒤에는 처음으로 ‘재개발’이라는 개념까지 도입시켰다.

　당시에 재개발은 공영개발 방식으로 정부가 철거부터 판매까지 전 과정을 주도하는 식이었다. 하지만, 공공의 자금력이 부족했고 당시 계획법상 재개발지구는 재개발이 일어날 수 있는 공간을 지정한 것에 불과했다. 따라서 재개발은 활성화되지 못했고 재건축이 도입되면서 재개발은 한동안 불량주택 해결 수단으로 이용되지 못했다.

 

전두환 정권: 본격적인 재개발

1983년, 서울시는 강서구와 목동 신정동 지역에 신시가지 조성 계획을 발표했다. 해당 지역은 서울시가 철거민들의 정착지로 정해 세대당 8평씩 분할해 주었던 지역이었다. 이미 철거를 경험했던 주민들이 황무지를 개간해 집을 짓고는 토지세, 재산세까지 부담하며 살던 곳이었다. 공공이 땅을 전부 매입해 서민형 임대 아파트를 짓기로 발표했기에 당시 주민들은 대책 없이 쫓겨나진 않을 것으로 생각했다. 하지만 서울시가 더 큰 이익을 위해 서민형 임대 아파트에서 호화 아파트로 계획을 변경했고 주민들을 쫓아내기 시작했다. 거주하던 주민들의 집을 무허가주택이라 명명했고, 철거를 진행했다. 더 이상 갈 곳이 없었던 주민들은 그로부터 장장 3년간 투쟁했다. 여론의 관심을 끌 수 있는 곳이면 어디든 달려나가 농성했다. 대학생까지 가세하는 등 비난의 목소리가 높아지자 결국, 철거민들을 재산권을 인정받았고 임대주택 입주권 등을 보장받으면서 긴 투쟁은 끝이 난다. 이후, 한동안 서울시는 대규모 신시가지 개발 계획을 포기할 정도로 도시 개발에 큰 영향을 미친 사건이었다.

　전두환 정권은 재개발의 활성화를 위해 민간이 사업을 주도하는 방식으로 변화시켰다. 부동산 경기가 침체하고, 올림픽을 앞두고 도시미관 정비의 필요성을 느껴 재개발을 활성화하고자 판단을 내린다. 재개발 관련 양도세 감면 규정을 포함하는 각종 규제부터 용적률까지 완화하는 등 각종 지원책으로 재개발을 유도했다.

　또한, 1983년엔 ‘도시재개발법 시행령’을 개정하여 ‘합동 재개발방식’을 도입한다. 합동재개발방식은 시행업자와 조합이 합동으로 재정을 마련하는 방식이다. 이 정책에서 정부는 최소한의 역할만 수행하고 민간 주도하에 불량주택지역을 정비할 수 있었다. 합동재개발방식의 도입으로 재개발은 유례없이 활기를 띠었다. 올림픽을 앞둔 정부의 도시환경정비노력 및 적극적 주택공급정책이 있었기 때문에 가능했다. 이 도시재개발법으로 인해 도시재개발사업은 본격적으로 진행되었고 재개발사업에 관한 기본법으로 자리 잡게 되었다.

　하지만 민간에 인센티브를 줌으로써 유도한 재개발은 여러 가지 문제가 있었다. 사업성이 없는 지역엔 재개발 지구로 선정된 지역임에도 재개발이 이뤄지지 않았다. 또한 현지인의 경제적 여건과 사정이 고려되지 않아 원주민 재정착률이 10%도 되지 않았다. 세입자의 주거대책이 미흡하고 강제 철거가 지속되자 철거민만 대거 양산되었다.

 

이후: 본질은 그대로

용산에 뉴타운이 건설되면서 주거세입자와 상가세입자의 보상이 미비해 철거민이 양산되었다. 동절기 철거 금지 원칙에도 불구하고 철거를 강행하자 철거민들은 농성에 돌입했다. 농성을 진압히는 과정에서 농성 현장에 대한 정확한 조사도 없이 경찰특공대가 투입됐다. 그 고ᅡ정에서 철거민 5명과 경찰 1명이 사망하고, 24명이 부상을 입는 대참사가 벌어졌다. 이후에 제대로 된 진상파악 없이 화재의 원인을 철거민에게 돌려버렸고. 철거민과 용역 7명이 기소됐다.

　전두환 정권 이후, 재개발 방식에서 눈에 띄는 변화는 없었다. 노태우 정권에서는 합동재개발 방식이 지닌 한계를 극복하고자 했다. 낮은 원주민 재정착률, 주거 대책이 없는 철거에 대한 문제 제기가 계속되자 주민동의에 의한 주거환경개선사업을 권장했다. 또한, 임시법을 제정하여 기반 시설에 한해 공공이 사업을 일임하기도 했다. 하지만 노태우 정권은 문제를 적극적으로 해결하지 못했고 재개발 방식의 큰 틀은 그대로 이어진다.

　김영삼 정부는 이전 정부와 차별되는 관점으로 재개발 문제에 접근했다. 수급불균형에서 토지 문제의 원인을 찾았으며 이를 해결하기 위해 총수요 관리정책을 편다. 기존의 정부와 다르게 무조건적으로 개발하거나 분배하는 것이 아닌, 부동산을 ‘관리’한다는 생각으로 정책을 펼쳤다. 또한, 재개발이 자연과 도시의 역사를 훼손한다는 여론이 생긴 시기다. 이에 김영삼 정부는 수복재개발^[각주:1]과 보존재개발방식^[각주:2]을 도입했으나 구체적인 절차를 명시하지 못하여 필요성만 소개되는 정도에 그쳤다.

　이후 정권에선 재개발, 재건축, 도시환경정비와 같은 비숫한 성격의 사업이 각기 다른 법에 근거하고 있음을 인식하고 이를 통합하거나, 도시재개발법이 입법 형식상 완전하지 못해 이를 수정하는 식으로 진행됐다. 김대중 정부는 ‘도시 및 주거환경정비법’을 제정했으며. 노무현 정부와 이명박 정부는 규제를 완화하거나 강화하는 식으로 정책을 폈다.

 

현재의 재개발 방식

　시장, 군수, 구청장은 재정비촉진지구의 지정을 특별시장, 광역시장, 도지사에게 신청한다. 이를 검토한 후, 특별시장, 광역시장, 도지사는 재개발촉진지구를 지정하고 2년 내에 재정비촉진계획을 고시한다. 재개발은 도시 및 주거환경정비법에 명시된 절차에 따라 진행된다. 해당 지역의 지자체에서 절차를 준수하는지 감시하며 차례차례 진행해간다.

　첫 단계는 안전진단이다. 재개발이 시작되기 전, 해당 지역이 안전한지 점검히는 단계다. 이 단계에서 안전하지 않다는 판단을 받아야 다음 단계로 넘어갈 수 있다. 다음 단계는 정비구역지정이다. 해당 지역을 아파트 단지 크기 단위로 쪼개는 과정이다. 구획된 정비구역마다 각각 다른 조합이 구성돼 재개발이 진행되도록 정비구역이 지정된다. 다음 단계인 ‘조합설립추진위원회승인’ 에서는 조합이 결성되기 전 절차로, 말 그대로 조합설립을 추진하기 위한 위원회를 꾸리는 단계다. 조합설립추진위원회는 과반수의 토지등소유자가 동의하에 결성된다. 등의자의 10분의 1로 구성된 조합추진위원회가 조합설립인가를 위해 주민들에게 재개발을 홍보한다.

　이후, 토지등소유자의 75%가 동의하면 조합이 설립된다. 동의 여부와 관계없이 조합이 설립되면 그 즉시 토지등소유자는 조합원의 직위를 가지게 된다. 이때부터 조합원 주도로 본격적인 재개발이 이뤄지는 것이다. 사업시행인가는 말 그대로 건축 승인 단계다. 이 단계에서는 아파트의 구체적인 설계가 완성된다. 다음은 관리처분계획인가로 이 단계에서는 세부적인 사업 과정이 명시된다. 관리처분 인가 단계가 끝나면 이주, 철거를 진행하고 착공에 들어간다.

 

누구를 위한 재개발인가

　재개발은 주민들을 현혹한다. “아파트를 수백 채를 짓는 사업이니까 집 한 채는 얻을 수 있다”고, “수많은 아파트 중에 당신 살 곳 없겠느냐?”고 설득한다. 실제로 조합추진위가 꾸려지면 조합설립인가를 받기 위해서 주민들에게 유언비어를 퍼뜨린다. 아파트 한 채는 얻을 수 있으리라는 기대에 선뜻 재개발에 동의하게 된다. 실제로 사당동에서는 조합 측에서 33평 아파트에다 돈까지 더 얹어준다는 말에 조합설립에 동의했다고 한다. 하지만 조합설립에 동의한 후에 감정평가액이 터무니없이 낮게 나오는 경우도 다반사여서 아파트를 마련하려면 돈을 추가로 받기는커녕 추가 분담금을 내야한다.

　조합설립인가 단계가 지나면 동의 여부와 무관하게 집을 떠나야 한다. 토지등소유자의 75%만 동의하면 진행되는 사업이기 때문에 정든 집을 떠나고 싶지 않아도 떠나야 한다. 재개발 사업에 묶이면 멀쩡한 건물도 철거해야 한다. 건물을 올린 지 채 몇 년 지나지 않았더라도 재개발이 확정되면 철거가 불가피하다. 이는 사회적으로도 낭비며, 소수의 의견은 무시당한다는 점에서 비민주적이다.

　재개발 사업은 대기업만 독식한다. 큰 규모의 사업이고, 재개발 사업을 진행해본 경험이 많은 대기업이 훨씬 유리하다. 또한, 사업 진행 중에 회사가 부도날 경우 부담은 오롯이 조합에 돌아가기 때문에 안정적인 대기업이 선택된다.

　사업이 끝날 때까지 자본금을 빚으로 충당해야 하기 때문에 시공사에 돈을 대출하는 경우도 많아 상대적으로 자본력이 막강한 대기업에 사업이 돌아간다. 애초에 중소기업 건설사는 자격박탈이다. 사업 이윤이 큰 재개발 사업은 대기업이 전부 독식하는 체제다.

　재개발로 인해 소득 격차는 더욱 벌어진다. 쫓겨난 원주민들은 살 곳을 잃고 떠돌아야 하고, 지역 바깥으로 밀려나게 된다. 지역에서 멀어지면서 일자리를 잃게 될 수도 있고, 교육환경이 안 좋은 곳으로 쫓겨날 수도 있다. 비슷한 가격의 주택이 없으면 빚을 내서 집을 마련해야 한다. 재개발 지역의 주택이 대부분 낙후됐기 때문에 비슷한 가격의 집을 마련하기는 사실상 힘들다.

　마지막으로, 재개발은 지역의 역사를 파괴한다. 지역 주민들이 수십 년간 남긴 흔적들은 철거와 동시에 사라진다. 주민들의 삶의 흔적은 일거에 철거된다. 중요한 기록임에도, 소중한 기억임에도 전혀 고려 대상이 되지 않는다. 그들이 남긴 흔적들은 찾아볼 수 없이 사라질 것이고, 같이 동고동락했던 이웃들은 뿔뿔이 흩어진다. 역사와 동시에 삶이 파괴되는 것이다.

 

피해받는 사람들

　상가임차인의 경우부터 살펴보자. 올해 5월 상가건물임대차 보호법이 개정됐다. 주요 개정내용은 세입자의 권리를 강화하고 논란이 됐던 권리금 보장을 법제화했다. 하지만 재개발, 재건축의 경우엔 예외다. 권리금은 기존의 임차인이 신규 임차인에게 요구하는 것으로, 신규 임차인이 없는 재개발의 경우엔 적용되지 않는다는 논리다. 한 곳에서 오랜 기간 장사를 한 상인들이 적절한 보상도 없이 쫓겨나야 한다. 상인들의 경우, 장소가 곧 재산이다. 단골손님, 가게를 알리기 위한 노력, 주변 상인들과의 연계 역시 해당 장소에서 이뤄진다. 하지만 이에 대한 보상은 일절 없이 이주비와 이사비용만을 지급하면 합법적으로 쫓겨난다. 또한, 상가임차인의 경우 주거세입자와 마찬가지로 토지등소유자에 해당하지 않기 때문에 재개발이 사실상 확정되는 조합설립인가에 의결권이 없다. 토지나 건물을 소유하지 않으면 해당 지역에서 몇 년을 장사했든 재개발에 동의나 반대할 권리도 없는 것이다.

　주거세입자의 경우도 재개발 과정에서 가장 큰 피해자 중 하나다. 주거세입자 역시 조합설립인가에 동의나 반대할 자격이 없을 뿐 아니라, 계약 당시 임대인과 약속했던 계약 기간과 무관하게 쫓겨난다. 이를 거부하는 주거세입자를 상대로 막무가내로 몰아붙이는 일도 빈번히 일어나고 있다. 사당에 거주하는 김은혜 씨는 이주를 거부하자 조합이 전기를 끊었다고 호소했다. 김은혜 씨가 집으로 들어갈 때, 누군가 옆집에서 사다리를 타고 있었다고 한다. 대수롭지 않게 여긴 그녀는 집에 들어가자 전기가 끊어진 것을 발견하고는 한전에 연락했지만, 돌아온 대답은 누군가 인위적으로 전기를 끊었다는 것이었다. 그러나 조합 측에서는 자신들과는 무관한 일이라며 발뺌을 하는 상황이라고 전했다. 같은 지역에 거주하는 전호훈 씨도 비슷한 피해를 입었다. 마땅히 갈 곳이 없어 이주가 늦춰지자 조합에서 창문을 깨 의도적으로 위협하고 있다고 주장했다. 이처럼 주거세입자의 경우, 이주 시기를 일방적으로 통보받는 것은 물론, 이주가 늦어지면 비상식적인 방법으로 피해를 받는 경우도 다반사다.

　토지등소유자의 경우도 예외는 아니다. 이현서 씨는 14년째 흑석동에서 살고 있다. 몇 년 전, 주민들이 갑자기 시끌시끌해졌다. 곧 친한 이웃으로부터 이 근방이 재개발될 것이라는 소식을 전해 들었다. ‘철거’라는 단어가 주위에서 오르락내리락하자 불안했던 그녀는 주민들과 함께 서울시에서 운영하는 ‘클리너 시스템’에 의뢰를 했다. 며칠 지나지 않아 구청에서 답변이 돌아왔다. 뉴타운 사업은 사업성이 충분하며 의뢰인의 재산은 13억 4660만원이라는 대답이었다. 적정한 평가금액에 안심한 그녀는 조합설립에 찬성했다. 하지만 6개월 후 청천병력같은 소식이 들려왔다. 감정평가액은 10억 1300만원으로 폭락했고 그녀는 3억 3000만원 가량의 재산을 돌려받지 못하게 되었다. 억울한 그녀는 다시 한번 감정을 신청했지만 갖은 이유로 거절당했다. 현재 흑석 7구역 전국철거민협의회 부위원장인 이현서 씨는 토지등소유자의 75%만 동의하면 재개발이 진행되는 과정에서 상대적으로 토지나 건물의 시세가 높은 토지등소유자의 감정평가액이 낮게 평가된다고 의혹을 제기했다. 동의를 받지 않아도 되는 25%에 한해선 감정평가액이 터무니없이 낮게 평가된다는 것이다.

 

재개발 안하면 어떡하라고?

　재개발은 여러모로 문제가 많다. 하지만 동시에, 재개발이 불가피하다고 느껴지기 마련이다. 건물에도 정해진 수명이 있고, 마냥 오랜 기간 방치할 수는 없다. 그 전에 한발 빠르게 대처하는 것이 현명한 선택일지도 모른다. 하지만 그 대처 방식이 쉽게 재개발로 귀결되어서는 안 된다. 적어도 재개발이 불가피하다면 매우 신중하게 시용해야 한다. 도시공간에서 재개발의 그 영향력과 파괴력을 고려해봤을 때 현재의 재개발 방식은 감추어 둬야 할 방법임이 분명하다.

　그렇다면 어떻게 이미 만원인 토지 내에서 주택을 추가로 공급하고, 노후화된 건물의 수명을 연장할 수 있을까? 서울시립대 도시공학과 정석 교수는 대안을 묻는 중앙문화의 질문에 다음과 같이 대답했다. “재개발은 부작용이 커요. 원주민재정착률이 올라갔다고는 하지만, 여전히 10〜20% 정도에 불과하고, 약자들이 쉽게 피해받는 방법이에요. 그래서 ‘re-design’ 해야죠. 노후화된 건물들을 전부 밀어버리고 백지상태에서 시작하는 재개발은 건강하지 않아요. 자동차도 튜닝하고 수리해서 쓰듯이, 건물도 기존의 것을 수리하고 고치는 방향으로 나아가야 해요.”

　이토록 부작용이 큰 방식인데도 왜 우리나라에서는 재개발이 도처에서 벌어지는 것일까? 정 교수는 이 질문에 신자유주의적 물질관이 만연한 세태를 지적했다.

　“집에 대한 인식도 문제에요. 집을 내가 주거하는 공간, 소중한 공간이 아니라 사거나 파는 것이라 인식하고 있어요. 집을 재테크의 도구로 보는 것이죠. 도시공간을 상품으로 보기 때문에 이런 일이 생기는 거예요. 공간에 대한 문제의식이 공유되어야 하는 이유죠.”

　하지만 정 교수는 변화의 가능성도 언급했다. “현행법상에는 주민들이 반대하면 재개발을 할 수 없어요. 기업은 개발을 원하고, 의원들은 시민들이 원하는 대로 움직여요. 사람들이 개발을 원하니깐 개발을 추진하는 거죠. 만약 반대라면 충분히 재개발이 이뤄지지 않을 수 있어요. 현재에는 힘든 말이지만 공동체 의식이 다시금 필요한 순간이에요. 크게는 도시와 시골의 공존, 작게는 주민들 간의 연대 말이에요. 그런 의미에서 셰어하우스도 대안이 될 수 있어요. 따로따로 사는 것이 아닌, 시장 경제에 의존해서 나 먹고살기에 집착하는 것이 아닌, 우리가 서로 네트워킹해서 같이 공유하면서 같이 살아가는 과정에서 공간 개선이 이뤄질 수 있다고 생각해요.”

　궁극적으로 더 나은 사회를 만들기 위해 재개발을 한다. 하지만 정 교수의 말처럼 재개발 때문에 해당 지역에 거주하던 대다수 주민들이 쫓겨난다. 대기업만이 몸집을 불리고, 중소기업은 설 곳을 잃는다. 도시의 역사는 사라지며, 공동체는 부서진다. 역사적으로 많은 사람들이 희생되었고, 투쟁하였다. 과연, 재개발이 더 나은 사회를 만들었는가?

1. 수복재개발은 본래의 기능을 회복하기 위하여 현재의 대부분의 시설을 그대로 보전하면서 노후·불량화의 요인만을 제거시키는 소극적인 도시재개발 형태이다. [본문으로]
2. 도시재개발 방식 중 하나로, 도시지역이 앞으로 불량, 노후화가 야기될 가능성이 클 때 사전에 불량, 노후화의 진행을 방지하기 위하여 채택하는 재개발을 말한다. [본문으로]