공공기관의 성과주의에 맞선 사람들

사회진보연대 활동가 이준혁

 

올 여름 시청률 20퍼센트를 넘은 SBS 드라마 <닥터스>의 주인공 홍지홍은 멋진 의사다. 환자를 돈벌이 수단으로 보는 이들과 싸우며 병원의 시스템을 더 좋게 바꾸려 한다. “병원은 의사와 환자가 공존하는 곳이 되어야 합니다”라는 그의 말은 병원과 의사의 역할을 제대로 짚었다.

 

1. 성과주의, 무엇이 문제인가?

드라마의 상황과 현재의 상황은 크게 다르지 않다. 병원을 비롯한 국민 보험, 에너지, 교통 등의 공공기관을 돈벌이 수단으로 만들려는 이들이 있기 때문이다. 놀랍게도 그들은 국민의 복리증진을 위해 일해야 할 정부다. 박근혜 정부는 2016년 공공기관에 이른바 ‘성과연봉제’를 도입하겠다고 나섰다. 성과연봉제나 경영평가 성과급처럼 “네가 성과 낸 만큼 연봉 올려줄게!”라는 원칙으로 기업·기관을 경영하겠다는 것이다. 철밥통 지키면서 일도 제대로 안 하는 공공 노동자들이 국민을 위해 더 열심히 일하면 되는 것 아닌가? 말만 들으면 좋은 것 같다.  하지만 공공기관에서의 성과주의는 이미 암암리에 도입되고 있었지만, 정부는 10년, 20년이 지나도록 그 효과를 명쾌하게 증명하지 못하고 있다. 오히려 수많은 부작용들이 발견되고 있다. 몇 가지 사례를 통해 성과만능 주의가 낳은 폐해와 부작용을 찾아보자.

➊ 홍성의료원의 사례: 병원의 성과가 더 많은 병원비?

홍성의료원은 충청남도를 대표하는 지역거점 공공병원이다. 이곳의 의사들은 2000년대 초부터 성과연봉제를 적용받았다. 얼마나 많은 환자 들을 진료하는지, 그래서 얼마나 많은 병원비를 받아내는지가 의사들의 ‘성과’로 측정되는 것이다. 진료 성과에 따라 연봉이 결정되기 때문에 의사들은 환자를 많이 보는 방법과 더불어 각종 검사 건수를 높이는 방법 까지 동원했다.

원래 복부 초음파검사는 필요하지 않으면 굳이 안 하는 검사였다. 하지만 성과연봉제가 도입되면서 기초검사로 돌변했다. 필요하지 않은 검사 역시 “병원에 온 김에 검사나 한 번 하고 가라”며 권유하기도 했다. 병원에 진료받으러 온 환 자들은 이유도 모른 채 검사를 받았고 의료비도 그만큼 껑충 뛰었다. 또한 검사를 받을 때 환자는 검사의 필요성과 금액, 그것이 미치는 영향 등에 대해 설명을 들어야 하지만 그렇지 못했다. 환자들이 궁금해 말문을 열 때쯤이면 의사들은 다음 환자를 불렀다.

반면 병원의 검사 건수와 수술 건수는 급증했으나, 병원 인력은 늘지 않았다. 의사의 지시에 따라 각종 검사가 이뤄지는 가정의학과, 응급의학과, 영상의학과, 마취과의 노동자들은 분주해졌다. 이들은 더 이상 환자를 친절하게 대하기도 힘들었고 의료사고도 잦아졌다. 성과연봉제 도입으로 불필요한 진료와 서비스를 제공받으며 병원비는 올랐지만, 의료서비스의 질은 오히려 떨어진 것이다.

➋  구의역 참사와 서울지하철의 사례: 비용 절감이 낳은 안전 위협

2016년 5월, 서울지하철 2호선 구의역에서 안전문을 정비하던 청년노동자가 열차에 치여 숨졌다. 2013년 성수역 그리고 작년 강남역에 연이은 사고였다. 2014년 4호선 이수역, 올해 서울역에서도 두 분의 할머니가 안전문에 끼어 숨지는 사고도 발생했다. 노동자와 시민의 죽음. 이 또한 성과만능주의와 무관하지 않은 참사다.

어느 시절부턴가 시민의 발 지하철에도 ‘성과’를 요구하기 시작했다. 매년 서울메트로 등 각 기관들은 경영평가를 받았다. 경영평가의 경우 경영성과(49점), 경영시스템(30점), 리더십·전략(11점), 정책준수(10점) 4개 분야에 대해 30여개 세부지표의 점수를 매기고 이를 합산한 성적에 따라 5단계 등급(가~마)을 매겼다. 평가의 핵심 기준은 비용 절감에 있었다. 따라서 서울메트로 사장 및 간부들은 경영평가 결과에 따라 차등 지원되는 예산을 따내는 데 혈안이 되었다.

비용 절감의 결과로 서울메트로의 시설과 장비는 노후화됐다. 철로의 절반이 교체 대상이고, 전동차의 절반 이상이 달린 지 20년이 넘은 노후 차량이다. 지하철 안전을 담당하는 노동자들 스스로가 혀를 내두를 정도다. 최저가 낙찰제로 불량 부품 사용도 용인되었고, 전동차를 점검하는 주기도 길어졌다. 무엇보다 인력을 대폭 줄였다. 지하철 사고를 예방하고 사고 시 안전 조치를 담당해야 할 안전 인력을 말이다. 2급 이상 간부급에게는 성과연봉제도 도입되었다. ‘비용 절감’ 경영을 잘 할 경우에는 많게는 1천만 원 이상 더 많은 성과급을 받을 수 있지만, 그렇지 못할 때에는 옷을 벗어야 했다. 그렇게 가족과 같은 직원들과 시민의 안전 대신에 ‘성과’ 에 목을 매도록 강요당했다.

지금 정부는 성과연봉제를 4급 이상까지 적용시키려 한다. 2015년 기준으로 서울메트로의 정규직 8868명 중 2급 이상은 135명이고, 4급 이상은 4715명이다. 이는 ‘성과만능 주의의 노예’가 지금보다 30배가 많아지고, 전체 직원의 절반을 넘어선다는 의미다.

➌  교사들의 사례 : 교육현장에서의 성과주의는 빗나간 화살이다!

초·중·고등학교 교사들에게 성과급제가 도입된 지도 벌써 16년째다. 2016년 현재 교육부가 제시하고 있는 ‘성과’의 지표는 ▷수업지도(수업시간 수, 수업 공개 횟수 등) ▷생활 지도(학부모·학생 상담 실적, 선도 급식지도) ▷담당 업무 (담임 여부) ▷전문성 개발(연수 이수, 자격증 취득) 등이다. 이에 대한 성과평가를 통해  S·A·B등급의 3단계로 나눠 성과급을 지급한다. 점차 차등의 폭이 커지고 있다. 이렇게만 한다면 성과급이 교사들에게 교수-학습 동기를 부여하고 학생들에 대한 책임감도 높일 것이라고 말한다.

그러나 학교 폭력 대응만 보더라도 ‘성과만능주의’가 얼마나 우스꽝스러운지 알 수 있다. 2000년대 들어 왕따, 일진 등 학교 폭력 문제가 교육계의 큰 문제가 되었다. 처음에 교육부와 교육청은 학교 폭력 발생건수를 학교장 경영평가와 성과급에 반영하기로 했다. 정책 효과는 금세 나타났다 학교 폭력이 사라진 것이다. 정확히 말하면, 학교 폭력이 발생해도 학교가 사건을 은폐했다. 그래서 평가 기준을 뒤집었다. 학교 폭력 예방 활동을 평가에 반영하기로 했다. 이를테면 예방 교육과 상담 실적, 학부모 설명회나 학칙 준수 실천 운동 같은 것들이다. 그 결과 2013년 시도교육청 평가에서 학교 폭력 건수가 1위인 교육청이 평가에서는 1등을 차지했다. 손쉬운 실적 부풀리기가 평가 취지를 무색하게 만든 것이다.

미국에서도 교사에 대한 성과급제가 유행이었다. 정부도 학부모들도 학생 시험 성적에 따라 교사의 임금을 연동해 매기면 학생들의 학력이 높아질 것이라 기대했다. 그러나 결과는 예상을 한참 빗나갔다. 교사들은 좋은 결과를 낼 것 같지 않은 학생들(주로 가난하거나 소수 인종)을 가르치지 않는 편을 택했다. 평가 시험 날이면 이들의 결석을 유도했다. 왜냐면 학급 평균 성적을 높이려면 이런 학생들이 없는 편이 유리하기 때문이다. 한편 알라바마, 노스캐롤라이나, 텍사스 등 강력한 성과급을 시행하는 곳에서는 교사의 임금이 줄어 들었다. 교사들은 신속하게 학교를 떠나 다른 일자리를 찾아 갔다. 교직의 위상은 더 좋은 직장으로 건너가기 위한 아르바이트로 추락했다. 상위권 대학 출신일수록 더 많이 일자리를 옮겼다. 이러한 까닭에 교원성과급의 선두주자였던 뉴욕 주는 2011년에 이르러 마침내 교원성과급 제도를 폐지하기에 이른다. 뉴욕주 보고서는 “교원 성과급은 교사들이 업무를 수행하는 방식이나 학생들의 시험점수에 대해 뚜렷하게 드러나는 효과를 보이지 못했다”며 폐지 이유를 밝혔다.

 

2. 공공기관 노동자가 나서다!

앞선 사례들은 결국 공공기관의 운영은 일반기업과는 달라야 한다는 것을 보여준다. 과도한 성과를 강요하면서 당장의 이윤을 좇기보다는 안전이나 시민교육, 모두를 위한 의료 등 이른바 ‘공공성’이라는 가치가 더 중요할 수 있다는 얘기다. 정말 서두에 꺼냈던 드라마의 이야기가 우리 눈앞에 펼쳐지고 있는 것이다.

하지만 어떻게 보면 현실은 또 드라마 같지는 않다. 드라마는 정해진 각본에 따라 흘러가지만 현실은 결말이 정해져 있지 않기 때문이다. 누군가가 앞장서서 ‘공공성’이라는 가치를 지키기 위해 부단하게 노력해야 비로소 그것을 지킬 수 있다. 만약 그 누군가가 없다면 국민의 기본권을 지켜야 할 공공기관은 너무도 쉽게 영리기관으로 전락해버리고 말 것이다.

다행히 그 ‘누군가’들이 나섰다. 공공서비스를 제공하는 당사자, 노동자들이었다. 민주노총 공공운수노조는 산하의 철도, 지하철, 병원, 가스, 건강보험, 국민연금 등의 사업장과 함께 9 월 27일을 시작으로 대규모 파업에 들어갔다. 그들의 요구는 성과연봉제와 저성과자퇴출제를 묶은 ‘성과퇴출제 반대’였다.

사실 앞서 언급한 성과연봉제는 퇴출제를 전제로 설계된 제도다. 성과연봉제는 상대평가로 성과를 측정하기 때문에 실제 성과를 달성했는지 여부를 떠나 하위등급을 받는 노동자들이 무조건 발생한다. 아무리 시험을 잘 치고 레포트를 잘 써도 누군가는 C, D를 받아야하는 대학생들처럼 말이다. 하위등급을 받은 노동자들은 매년 퇴출대상자로 선정된다. 이것이 박근혜 정부가 추진하는 ‘노동개악’이다. 회사가 자의적 기준에 따라 해고할 수 있고(일반해고), 노동자에게 불리하게 근로계약을 변경하더라도 ‘사회통념상 합리성’이 있으면 동의 없이도 가능하게(취업규칙 지침) 만드는 것이다. 정부의 지침대로 성과제가 해고와 결합되면 앞서 다룬 성과제의 폐해는 극대화된다. 노동자들의 가장 큰 두려움 중 하나는 바로 ‘해고’이기 때문이다. 성과퇴출제가 실시된다면, 공공기관 노동자들은 직무 상 성과를 내는 것이 국민의 안전과 공익을 해치는 것임을 알면서도 따를 수밖에 없게 되어 버린다. 공공운수노조는 한편에서는 공공성을 지키기 위해, 한편에서는 자신들의 밥그릇을 지키기 위해 파업에 나섰다.

공공운수노조가 파업에 나선 이유는 여기에 그치지 않는다. 이들은 파업에 돌입하면서 “성과퇴출제의 종착역은 민영화”라고 주장했다. 성과퇴출제와 민영화는 무슨 관련이 있을까? 박근혜 정부는 성과퇴출제를 발표하면서 함께 에너지(6월), 철도(7월) 민영화 정책을 발표했다. 정부가 민영화 정책을 본격화하기 위해서는 민영화 반대의 보루인 노동조합을 무력화시켜야 한다. 지난 2013년에도 철도 민영화를 시도하다 철도노조의 강력한 반대에 부딪힌 일이 있었다. 이외에도 중요한 순간마다 공공기관 노동조합은 파업을 통해 민영화를 막아냈다. 성과퇴출제가 전면화되면 노동자들의 성과를 향한 경쟁으로 공공기관은 영리화될 수 있게 되고, 노동자들 간의 단결은 무너지면서 노동조합이 무력화될 수 있다. 정부로서는 민영화 시도를 막은 눈엣가시 같은 노동조합을 치워 버릴 수 있는 것이다.

 

3. 모두를 위한 파업

공공운수노조는 9월 27일 6만 명이 공공기관 노동자들이 모인 자리에서 일제히 동시파업을 선언했다. 서울역 광장에서 열린 파업 출정식에서 공공운수노조는 성과퇴출제 저지투쟁을 ‘효율화라는 미명 아래 가해지는 국가 폭력 앞에서 가해자도 피해자도 될 수 없기에, 침몰하는 배를 두고 달아나는 세월호 선장이 될 수 없기에’ 나선 싸움이라고 규정하며, 총파업을 선언했다.

사실 파업 초기만 하더라도 우려와 걱정이 많았다. 정부는 언제나 그렇듯 공공운수노조의 파업에 대해 ‘고임금·정규직·철밥통’라며 공세를 퍼부었다. 많은 사람들이 공무원, 공공기관 노동자들의 사정은 좀 낫지 않나며 귀족파업이라며 외면할 수도 있었기 때문이었다. 노조의 입장에서는 성과연 봉제라는 자신들의 임금체계 개편에 반대하는 파업이 얼마나 대중의 지지를 받을 수 있을지 우려했다.

하지만 막상 뚜껑을 열어보니 예상과는 달랐다. 공공운수 노조가 내건 ‘성과퇴출제 반대는 공공성을 지키는 파업, 모두를 위한 파업’은 국민들의 지지를 받았다. 국민들은 공공부문에서조차 ‘성과’를 명목으로 경쟁을 강요하면 우리 사회의 공공성이 어떻게 되겠느냐는 질문을 던졌다. 지하철역이나 공공기관에는 시민들의 ‘불편해도 괜찮아’라는 자발적인 파업 응원 대자보가 게시되기도 했다. 여론조사에서도 국민 10명 중 8명 가량이 노조와 정부의 직접 대화를 주문하였고, 10명 중 7명은 성과연봉제를 노사합의로 결정해야 한다고 답했다. 또한 성과연봉제 도입을 하더라도 합리적 대안이 선행되어야 한다는 의견이 10명 중 7명이었으며 공공 기관 부실 원인이 노동자가 아닌 부정부패와 낙하산 인사에 있다는 의견도 10명 중 7명꼴이었다. (리얼미터, 201610-10.)

물론 그렇다고 공공 노동자들이 마음 편히 파업만 한 것은 아니었다. 이들의 파업은 곧 국민들의 불편으로 이어지기에 마음이 여간 불편한 것이 아니었다. 공공운수노조 국민연금지부의 변희영 지부장은 파업의 고충을 아래와 같이 말했다.

“어르신들에게 죄송하다. 파업으로 인해 업무가 마비되어 매월 25일 연금을 받아야 하는 어르신에게 지급이 늦춰질 수 있다. 비록 많은 돈은 아니지만, 연금에 의지해 생활하는 분들에게 죄송스럽다. 다만 이 불편 잠시만 기다려 달라. 모든 국민의 노후를 위해, 어르신의 연금을 위해 열심히 싸우겠다.”

하지만 국민들의 당장의 불편을 감수하고서라도 지켜야 할 가치가 있었기에 국민들의 지지를 기반으로 노조는 강고한 파업에 돌입했다. 건강보험노동조합 역시 “건강보험공단에 보험왕은 필요 없다”며, 전 조합원 파업에 돌입했다. 건강보험·국민연금·철도·지하철·병원·가스 등 공공기관과 지방공기업 16개 사업장이 파업 돌입 이후 최대 6만 명에서 2만 명까지 파업 규모를 유지했다. 이는 공공운수노조 전체 조합원이 17만 명인 점을 감안했을 때 역대 최대 규모였다.

 

4. 국민과 함께 외치는 노동조합 : 박근혜는 아무 것도 하지마라!

지난 10월 4일 한국경영자총협회 박병원 회장은 “노사가 합의를 통해 점진적 성과연봉제 도입할 수 있게 정부가 융통성을 발휘해야 한다”라고 언론 인터뷰에 응했다. 공공부문 파업을 기득권의 철밥통 지키기 불법파업으로 규정하고 “정부의 엄정대처와 흔들림없는 노동개혁 추진”을 주문했던 파업 이전의 입장과는 큰 차이를 보인다. 보수언론조차 파업 장기화로 발생하고 있는 철도 안전사고에 대해 정부의 무리한 대체인력 투입을 원인으로 지목하며 정부의 파업 대처 방식을 비난할 정도다.

하지만 박근혜 정부는 태도의 변화 없이 불통으로 일관하며, 탄압의 강도를 높이고 있다. 서울대병원, 서울지하철 등을 비롯하여 많은 노조들이 성과연봉제 도입을 지연시키는 데 성공했다. 하지만 철도노조의 경우, 50일이 넘는 장기간 파업을 벌이고 있지만 정부는 계속해서 불법파업이라는 비난을 퍼붓기 바쁘다. 심지어 노동위원회와 법원에서도 합법적 절차에 따른 합법 파업이라고 명시했는데도 말이다. 뿐만 아니라 월급 0원이 찍힌 급여명세서를 파업 노동자들의 가정에 특급우편으로 보내는 치졸한 짓까지 서슴지 않고 있다. 공공부문 성과연봉제를 일방적으로 도입하며 불법을 저지른 것이 바로 정부였다는 것은 이미 명백한 사실이다. 아직 미래는 알 수 없다. 공공기관의 성과연봉제는 완전히 폐기된 것이 아니라, 미뤄진 것에 불과하기 때문이다. 물론 이조차도 노동자들의 싸움이 없었다면 불가능했을 것이다. 한편 이 모든 것을 주도한 몸통 박근혜 정부는 이른바 ‘박근혜-최순실 게이트’라는 초유의 국정농단 사태를 일으켰고 전 국민의 분노의 대상이 되고 있다. 국민들은 박근혜에게 ‘아무 것도 하지마라!’ ‘지금 당장 하야하라!’고 외치고 있다.

공공운수노조도 여기에 함께 하려 하고 있다. 이미 11월 2 일 박근혜 대통령의 즉각 퇴진과 비리, 국정농단의 공범들이 법적, 정치적 책임을 져야 한다는 시국선언을 발표했다. 국민들이 공공기관 노동자들의 파업을 ‘불편해도 괜찮다’며 지켜줬듯이, 이제 공공기관 노동자들이 국민들과 함께 민주주의를 되찾는 싸움에 나설 차례다. 이런 싸움들이 함께 힘을 합쳐야 불통과 버티기로 일관하는 박근혜를 하야시키고 박근혜가 추진했던 공공기관의 성과제도 막을 수 있을 것이다.