당신들을 위한 진심 어린 제언 - 20대 대선, 8회 지선에 부쳐

편집장 문민기

 

선관위 시계는 잘도 도네

‘거꾸로 매달아도 국방부 시계는 돌아간다’고 했던가. 멀게만 느껴지던 일이 벌써 코앞으로 다가오고 있음을 비유적으로 이르는 말이다. 국방부 시계와 더불어 ‘선관위 시계’도 돌고 돌아 어느새 2022년을 가리키고 있다. 내년에는 대한민국의 미래를 가를 두 개의 대형선거가 예정돼 있다. 제20대 대통령 선거(대선)와 그로부터 몇 달 뒤에 열리는 제8회 전국동시지방선거(지선)다. 글을 쓰는 2021년 11월 현재로선 섣불리 선거 결과를 예측하기란 어렵다. 대권주자 지지율은 하루가 다르게 요동치는 중이며, 지선은 아직 언급조차 없다. 허나 각급의 당선자에게 주어진 임무는 명백하다. 재난을 이겨내야 한다.

‘재난’이 일컫는 건 무엇인가. 불평등의 심화, 밀려나는 노동, 널뛰는 부동산, 그리고 사회에 만연한 차별은 시민을 위협하는 재난이다. 날마다 심각해지는 코로나19와 기후위기는 말할 것도 없다. 이번 선거는 온갖 재난을 전국적으로 가시화하고 해결을 논의할 수 있는 결정적인 반환점이다. 앞서 ‘대한민국의 미래를 가를 선거’ 따위의 진부한 표현을 쓴 이유가 바로 여기에 있다. 시기적으로나 의미상으로나, 20대 대선과 8회 지선은 정말 중요하다.

그런데 현실은...

“얼마 전에 (더불어민주당, 국민의힘) 경선이 끝났잖아요. 이제 선거는 이재명과 윤석열의 싸움인데, 그들이 우리 사회의 문제를 어떻게 바라보고 해결책은 무엇을 제시하는지 궁금해졌어요. 그래서 이것저것 많이 찾아봤지만, 가장 기억나는 건 결국 이겁니다. ‘화천대유’, ‘메타버스’, ‘MZ세대’. 다시 보니까 별 의미 없는 공허한 문구뿐이네요.”   - 이번 대선에 크게 실망한 익명의 학우 A

이번 대선을 바라보며 허탈감을 느낀 것은 학우 A만이 아닐 테다. 어느 때보다도 과열된 정권심판론, 정권창출론 사이에서 유의미한 정책 논쟁은 실종됐다. 물론 양당 후보들에게 공약이 없던 건 아니다. 더불어민주당 이재명 후보는 자신의 트레이드마크인 ‘기본 시리즈’ 정책1)을 내세우며 여론의 시선을 끌었다. 국민의힘 윤석열 후보 역시 보수야권 결집을 위한 친시장·친기업 정책을 연일 발표했다. 하지만 어느 진영의 메시지든 간에 종국에는 ‘대장동 특검하라’, ‘윤석열 게이트’ 같은 정략적 구호로 귀결되곤 했다. 기성언론은 그들의 소모전을 받아 적고 확대재생산 하기에 바빴다. 이러한 상황에서 당연히 ‘제3지대’2)가 주목받을 리 만무했다.

여야의 소모적인 공방은 2021년 국정감사에서 정점을 찍었다. 국정감사는 입법부가 국민을 대표해 행정부를 감시·견제하는 자리다. 제대로 된 국정 질의와 토론으로 가득 찼어야 할 감사장은 아니나 다를까 대선 일정과 맞물려 양당 후보의 전초전으로 전락했다. 어느 기관의 감사장이던 대선 이슈는 뜨거운 감자였다. 심지어 선거와 아무 관련이 없는 기관 국감조차 대장동 개발 의혹을 둘러싼 여야 갈등으로 파행을 빚기도 했다.3) 경기도청과 대검찰청 국정감사는 아예 이재명·윤석열4) 공청회로 둔갑해버렸는데, 의원들의 격론 속에서 도정과 국정에 대한 국민의 알 권리는 철저히 외면됐다.

지선 역시 그리 전망이 좋아 보이지 않는다. 앞서 언급했던 재난은 이미 지역 사회에 깊숙이 파고들고 있다. ‘지방소멸론’과 재난 상황이 결합했을 때, 특히 비수도권에서 벌어질 일은 감히 상상하기조차 어렵다. 따라서 지역의 문제를 해결하기 위해서는 대통령, 국회를 위시한 중앙정치보다도 지방정치가 더 선제적·진취적으로 나설 필요가 있다. 그런데도 현행법과 권력 구조상의 한계는 지방정치의 가능성을 옥죄고 있다. 민주화 이후 들어선 많은 정권이 균형발전과 분권화를 논했지만, 진정한 지방자치 실현은 아직 요원하기만 하다.

정리하자면 대선판에서는 여야 구태정치가, 지선판에서는 제한적인 법과 제도가 좋은 선거를 가로막고 있다. 유권자 입장에서 참으로 답답한 상황이 아닐 수 없다. 벌써 이번 대선은 역대급 ‘비호감’ 선거란 오명을 쓰기도 했다. 이대로 가다간 지선도, 향후 4~5년도 미래가 없다.

필승전략은 단 하나

경선에서 탈락한 홍준표 의원이 청년정치의 대표자를 자처하고5), 진보중진 심상정 후보가 중도보수 안철수 후보와의 연대를 고민할 정도로6) 20대 대선 판도는 기형적이다. 한창 컨벤션 효과를 누려야 할 여당 후보 지지율이 임기 말 대통령에게 뒤지는 현상도 관측된다.7) 하루빨리 ‘혼파망’에 빠진 선거를 구하려면 바람직한 정책 공론장을 재건해야 한다.

공론장에서 논의돼야 할 것 중 제일 시급한 논제는 기후위기다. 지금 정치권에 기후 담론만큼 대중성, 시급성, 시의성을 두루 갖춘 것이 없다. 후보마다 입장이 첨예하게 갈리는 다른 쟁점들과 달리, 기후위기는 모두가 동의할 수 있는 최소한의 공통 영역(common ground)이다. 그래서 20대 대선은 기필코 ‘기후대선’이 돼야 한다. 지금까지 가시적 성장과 물질적 개발을 약속한 이가 대권을 차지했다면, 이제는 개발논리에 맞서 지속가능성을 당당히 말할 수 있는 이가 승리할 수 있다. 하지만 그럴싸한 말은 누구나 할 수 있기에, 후보가 구체적으로 어떤 ‘기후정의’를 말하는가에 따라 당락이 결정될 것이다.

위 표에서 확인할 수 있듯이 양당 후보 모두 기후위기를 인지하고는 있으나, 제시하는 해결법은 상이하다. 현 정부안보다도 앞서간 공약이 있는가 하면, 아직 성장주의8)적 색채를 벗지 못했거나 추상적 구상에 그친 공약도 여럿 보인다. 얼핏 봐서는 이 후보의 공약이 윤 후보보다 진취적이라 평가할 수 있으나, 그만큼 산업구조 전환과 노동의 구조조정을 어떻게 연착륙시킬 것인지 치열하게 고민해 국민 앞에 낱낱이 제시해야 한다.9) 또한 문재인 정부 초창기 신고리 원전 공론화 이후로 큰 진전이 없던 탈원전·에너지 전환 담론을 부활 시켜 토론에 부쳐야 할 것이다. 윤석열 후보도, 제3지대 후보들도 마찬가지다.

기후대선을 만들어야 할 또 다른 이유는 ‘범용성’에 있다. 기후 의제는 단지 기후에 국한되지 않는다. 정치, 경제, 문화, 노동, 인권 등 사회 다방면에 걸친 변화는 기후위기 대응에 필수다. 고로 기후 정책이 곧 일자리 경책이고 안보 정책인 것이다. 많은 대선 캠프에서 ‘MZ세대’ 표심 잡기에 열중이다. 2030을 사로잡을 마스터키는 다름 아닌 기후위기 대응에 있다. 그들이 살아갈 미래가 달린 문제기 때문이다. 그런데 후보들은 도대체 어디를 바라보고 있는 걸까?

지방선거가 관건이다

아무리 대통령을 잘 뽑는다 한들, 지방권력이 그대로 구태정치를 답습한다면 의미가 없다. 지방정치가 우리 삶에 미치는 밀접한 영향을 생각해 볼 때, 어찌 보면 지선이 대선보다 더 중요할 수도 있다. 실제로 길가에 가로등을 놓고 집 앞 쓰레기를 수거하는 건 대통령이 아닌 지방정부니까 말이다. 따라서 만약 20대 대선을 기후대선으로 만드는 데 성공했다면, 8회 지선의 목표는 지방자치 확립을 통한 민주주의 확대여야 할 것이다.

지방정치, 자세히 말해 ‘지방자치’는 1991년 지방의회가, 1995년 지방자치단체장 선거가 복원되며 가까스로 부활했다.10) 「지방자치법」 제1조는 지방자치가 “(지방행정을) 민주적이고 능률적으로 수행하고, 지방을 균형 있게 발전시키며, 대한민국을 민주적으로 발전시키려는 것을 목적으로 한다”고 밝힌다. 중앙정치보다 더욱더 가까운 거리에서 지방정치가 주권자의 의사를 반영하고 응집시켜야 한다는 것이다. 동시에 국회와 대통령이 긴장 관계에 있는 것처럼, 지방행정과 지방의회 역시 상호 감시와 보완관계에 있다. 종합해 보았을 때, 지방자치는 지역사회의 숙의와 의사결정을 담당하며 민주주의를 두텁게 한다. 지방선거는 지방자치에 정당성을 부여하는 수단이다.

‘지방자치’ 맞나요?

이처럼 지방자치는 적잖은 의의를 가지고 있으나, 동시에 많은 한계를 안고 있는 것이 현실이다. 현행 지방자치에 대해 제기되는 문제점은 크게 다음과 같다.

첫째, ‘제왕적 단체장’으로부터 나오는 문제다. 지방행정 수반이 과도한 권력을 가져 의회의 견제를 무력화, 권력분립의 의의를 훼손한다는 것이다. 지자체장은 거대한 예산 편성권과 인사권을 가진다. 정작 이에 따르는 견제는 유명무실할 정도다. 지자체 산하 정무직 공무원, 공공기관장에는 일명 ‘코드인사’가 임명되는 것이 부지기수며, 감시·감독의 책무를 지닌 의회 역시 자체역량 부족과 소속의원들의 정파적 판단으로 제대로 된 견제가 어렵다. 특히 제7회 지방선거 이후 많은 지역에서 특정 정당이 의회와 행정을 동시에 장악한 ‘단일정부’가 들어서며 활발한 견제·균형이 더더욱 어려워졌다.

둘째, 입법 자율성의 부족에서 나오는 문제다. 지방의회는 각자의 관할 구역에 적용되는 자치규정, 즉 조례를 제정할 수 있다. 그러나 이들 조례는 법령(상위법)의 틀을 벗어나지 않는 한도 내에서만 제정이 가능하다. 여기에는 국회가 제정한 법률뿐만 아니라 대통령령·총리령·부령 등 시행령·규칙까지 포괄된다. 물론 법령의 일관성을 위해 위계질서가 필요한 것은 타당하나, 이러한 제한으로 각 지역 내 사정을 반영한 조례가 나오기 힘들다는 지적이 있으며, 심지어 자치입법권을 침해하는 ‘위헌’ 조항이라는 견해도 있다.11)

셋째, 지방선거 자체로부터 나오는 문제다. 대통령 선거, 국회의원 총선거와 비교했을 때 지방선거 투표율은 대체로 떨어지는 편이다. 투표율이 60%를 넘긴 것은 총 8번의 지방선거 중 두 번뿐이다. 절반가량의 지역주민에게 외면받는 지방정치가 민의를 대변하기에는 분명 어려움이 있다.

분권으로 완성하는 지방자치 – 지방의회를 중심으로

앞서 지적된 문제점들은 올해 상반기 국회를 통과한 「지방자치법」 전부개정으로 일정부분 경감될 것으로 보인다. 본 개정안은 ▲주민조례 발안제 도입 ▲청구권 기준연령 18세로 완화 ▲지방의회 정책지원 전문인력 도입 및 사무처 인사권 독립 ▲의정활동 정보공개 확대 등 다방면에 걸친 제·개정을 포함한다.12) 주민참여 확대는 물론 지방정부의 자체역량을 키울 수 있게 된 것이다. 또한 “법령에서 조례로 정하도록 위임한 사항에 대해서는 법령의 하위법령에서 위임내용과 범위를 제한하거나 직접 규정할 수 없도록”13)하여 지방의회 자치입법권에 대한 보장도 강화됐다.14)

그럼에도 본 개정안은 만병통치약이 될 수 없다. 지방의회만 놓고 봤을 때, 먼저 자치입법권의 보장 정도가 아직 부족하다. 개정안은 조례의 제정 범위를 명확히 한 것일 뿐, 상위법의 제약에 놓일 수밖에 없는 근본적인 문제는 해결하지 못했다. 또한 단체장 권한인 사무처 인사권을 의회(의장)로 가져와 권력 분산을 이끌어낸 것은 긍정적이지만, 사무처 공무원의 교육훈련·소청·징계처분과 채용에 대한 제반 실무는 여전히 지방행정에 의존적인 상황이다.15)

결국 「지방자치법」 개정에서 더 나아가, ‘분권’을 정착시켜야만 문제를 해결할 수 있다. 중앙의 권력을 하부로 분임해 권위를 탈피하고 자율성을 보장하는 분권은 지방자치와 시민주권의 필요조건이다. 이를 위해 중점적으로 정치권은 적극적인 자치입법권 확대, 그리고 이를 아우르는 개헌을 위해 노력해야 할 것이다.

자치입법권 확대는 지방과 중앙의 공조, 과감한 결단이 필요하다. 국회가 헌법에 의거하여 입법권을 행사할 수 있는 것처럼, 지방의회 역시 헌법상 입법권을 명시해 ‘경합적·병렬적 입법권’16)을 행사할 수 있게 해야 한다. 또한 「지방자치법」과 헌법에서 공통적으로 규정하는 ‘지방자치단체는 (...) 법령의 범위 안에서 자치에 관한 규정을 제정할 수 있다’에서 <법령>을 <법률>로 고쳐 상위법의 간섭을 최소화해야 할 것이다. 더불어 대통령령에 상당수 위임된 지방의회의 운영 및 의사(議事)에 관한 사항을 지방의회 고유 권한으로 재조정해 ‘의회자치’가 이루어질 수 있도록 도모해야 한다.

인사권 강화와 실무 자립, 행정사무감사 기간 연장 및 범위 확대, 행정사무조사 발동조건 완화 등으로 지방정부 상호견제가 원활하게 이뤄질 수 있게끔 역량 강화에도 힘써야 한다. 이와 같은 조치는 지방의회의 권한을 증진할 뿐만 아니라 조례가 엄연한 ‘법’으로서 가지는 사회적 위상을 드높일 수 있다는 점에서 유의미하다. 또한 지방분권 개혁으로 지방자치의 효용성이 검증된다면 지역주민의 관심과 지지 역시 덩달아 향상될 것으로 짐작할 수 있다.17)

차악이 아닌 최선으로

‘선거는 최선이 아니라 차악을 택하는 것’이란 말이 있다. ‘이놈’이던 ‘저놈’이던 마음에 들지 않는 건 매한가지니, 그중 덜 나빠 보이는 사람을 뽑아야 한다는 논리다. 전에는 이 말을 들을 때마다 괜스레 짜증이 밀려오곤 했다. 후보자의 정견이나 공약을 제대로 알아볼 생각도 않고, 정치혐오적인 태도로 투표소에 향하는 건 무책임한 행위라고 생각했다. 하지만 이번 대선을 지켜보며 ‘선거차악론’을 설파하던 어른들의 심정이 단번에 이해가 갔다. 언제부터 대한민국의 선거가 모양이 됐는지, 참으로 비극이 아닐 수 없다.

하지만 이제는 달라져야 한다. 대선은 사회 문제를 의논하고 미래를 대비하는 열린 공론장으로서 다시 기능해야 한다. 지선은 지방정부와 함께 지역 민주주의를 이끄는 견인차여야 한다.  그래서 우리에게 주어진 한 표가 더 이상 사표가 아닌 의미 있는 주권 행사가 되기를 원한다. 우리는 차악이 아닌 최선의 선택을 하고 싶다. 이것은 그 누구도 아닌 ‘당신’들을 위한 진심 어린 제언(提言)이다.

주권자 살려! <중앙문화>가 제시하는 대선 후보 체크리스트   드디어 우편함에 올 것이 왔다. 대선 후보 선거공보물 말이다. 부랴부랴 공약집을 독파해보지만 도대체 무슨 소리를 하고 있는 건지 정리가 안 된다면? 아래 체크리스트를 참고하시라. 제시된 사안들에 대한 후보자의 입장을 정리하고, 본인의 가치관과 비교해보자. 소중한 한 표, 기왕이면 나를 닮은 후보에 던져주자.   * 지선의 경우 지역마다 주요 쟁점이 상이하므로 공통질문을 구성하기 어렵다. 대신 지역신문을 잘 챙겨보자.
소속/후보자
후보자께서는...			예	아니오	기타
차별금지법 입법에 찬성하십니까?
부동산 세제 강화에 동의하십니까?
이명박, 박근혜 前 대통령 사면이 필요하다 생각하십니까?
현 정부의 종전선언 구상을 지지하십니까?
임기 내 모병제 도입 계획이 있으십니까?
한국의 핵무기 운용이 필요하다 생각하십니까?
여성가족부 폐지(개편) 여론에 동의하십니까?
‘주4일제’ 시행에 찬성하십니까?
탈원전, 탈석탄 정책을 펼칠 의향이 있으십니까?
페미니즘이 ‘젠더갈등’을 부추긴다고 생각하십니까?
지역 신공항 건설이 필요하다 생각하십니까?
전두환, 노태우 씨의 사망에 조의를 표하셨습니까?
동성결혼 법제화가 시기상조라고 보십니까?
검찰 수사·기소권 분리에 찬성하십니까?

 

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1) 기본소득, 기본주택, 기본금융 공약을 가리킨다.

2) 거대양당 바깥의 후보. 대표적으로 정의당 심상정, 국민의당 안철수, 새로운물결(가칭) 김동연, 무소속 손학규, 기본소득당 오준호 후보가 거론된다.

3) <e대한경제>, “복지위 식약처 국감, 화천대유 특검 이슈로 인해 40분 지연”, 21.10.08.

4) 대검찰청 국감 당시 국민의힘 경선은 아직 진행 중이었으나, 유력 후보였던 윤석열 전 검찰총장의 고발 사주 의혹이 주요 화두로 올랐다.

5) <매일경제>, “홍준표 "청년정치 시작… 尹선대위 참여 강요는 부당횡포"”, 21.11.19.

6) <오마이뉴스>, “심상정 "안철수와 협의중, 12월말까지 '제3지대' 청사진 낸다"”, 21.11.29.

7) <한국일보>, “'언터처블' 문 대통령 지지율... '이재명·윤석열 비호감' 때문?”, 21.11.14.
(편집자 주: 보통 대통령 국정수행 지지도는 임기 초반에 정점을 기록한 후 전체적으로 우하향 곡선을 보인다. 대통령 선거 기간에는 현직 대통령의 지지도가 매우 낮은 대신, 여권 성향 유권자들이 여당 대선주자를 중심으로 결집하는 경향이 있다.)

8) ‘성장주의’의 개념과 탄생 배경에 대해선 경남대 지주형 교수의 칼럼 <한국의 성장주의 이데올로기,

그 내면화의 역사>를 추천한다.

9) 일부 기업과 지방정부에서 도입하고 있는 ‘정의로운 전환 기금’ 조성이 여권에서 대표적으로 거론된다. 산업 개편과 인력 재배치, 에너지 전환에 대비해 매년 일정액을 적립해두는 것이다.

10) 행정자치부(2003), 『제3기 지방의회백서』.

11) 유병선(2019), 「지방의회의 역할·기능 강화 방안: 지방정부의 자치입법권 확대를 중심으로」. 대전: 대전세종연구원.

12) 자치분권위원회(2021), “「지방자치법」 전부개정 주요내용은? 자치분권2.0 시대, 함께하는 새로운 미래.” 「대한민국 정책브리핑」 1월 7일.

13) <시정일보>, “32년 기다린 「지방자치법」 개정 실현… 주민참여·지방 자치권 확대”, 21.01.07.

14) 하혜영(2021), 「지방의회 관련 「「지방자치법」」 전부개정 주요 내용과 향후 과제」. 이슈와 논점 제1809호.

15) 박기관(2021), 「「지방자치법」 전부개정에 나타난 지방의회의 평가와 개선」. 행정포커스 Vol. 150.

행정안전부(2020). 『지방의회 운영 가이드북』.

16) 박기관(2021), "「지방자치법」 전부개정에 나타난 지방의회의 평가와 개선”, 행정포커스 Vol. 150, p46.

17) 금창호(2012), 「지방의회의 전문성 제고 방안」. KRILA Focus 제50호.