위성정당을 넘어 다채로운 국회로

2020 봄여름 <재난의 지평선>

수습위원 문민기

 

  21대 총선 투표가 종료되는 18시, 사람들은 저마다 부푼 기대감을 안고 출구조사를 기다렸다. 이번에는 다를 것이라는 확신과 추측이 난무하던 가운데 출구조사 카운트다운이 시작되자 모두들 숨을 죽였다. 3, 2, 1… 정확히 18시 15분이 되어 예측 의석수와 함께 카메라는 각 당의 지도부를 비췄고, 무거운 정적을 깬 것은 아니나 다를까 집권여당의 환호성이었다. 역시 이번에도 다르지 않았다.

  180석 ‘슈퍼여당’의 탄생으로 파격적 결과를 가져온 이번 총선이 어째서 전과 다르지 않았냐고 반문할 수 있다. 하지만 수십 년 동안 의회 정치를 지배해온 양당 구도는 온전히 제자리에 남았다. 이변을 만들겠다던 시민 사회와 진보 진영을 놀리기라도 하듯, ‘양당제’는 21대 총선을 통해 그 건재함을 과시했다.

 

대한민국 국회는 양당제 국회다

  양당제는 절대적 우위에 있는 두 개 정당이 의회를 장악하는 상태를 말한다. 양당 이외의 정당은 존재할 수 있지만 그 세력이 군소하거나 지역적이다. 이런 정의에서 봤을 때 대한민국 국회는 민주당계 정당(現 더불어민주당)과 보수정당(現 미래통합당)이 양분하는 양당제 의회다. 물론 복수정당제는 헌법상 보장되고 실제로도 관측된다. 예컨대 15·16대 국회의 자유민주연합, 20대 국회의 국민의당은 양당 사이에서 제3당의 역할을 했다고 평가받는다. 하지만 인물과 지역에 국한되어 안정적인 견제 세력이 되지 못했을 뿐더러, 거대 양당과 합당 수순을 밟으며 제3당의 본질을 잃고 말았다. 민주노동당-통합진보당-정의당으로 이어지는 원내 진보정당은 꾸준히 그 자리를 지키고 있지만 거대 양당의 아성을 깨기엔 역부족이다. 현실이 이렇기에 대한민국 국회를 다당제 의회라 쉽게 단언할 수 없다. 양당제의 그림자는 여전하다.

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  국회는 국민의 의사, 바로 민의를 대표한다. 이는 사회 진보에 발맞춰 점차 다양해지는데, 여기서 양당제 의회는 한계에 봉착한다. 두 개의 선택지뿐인 객관식 국회가 더 이상 주관식 민의를 온전히 담아낼 수 없는 것이다. 게다가 우리나라처럼 지역주의와 영합한 양당제는 근시안적인 지역 의제에 몰두하여 전국적, 보편적 의제를 게을리 하게 된다. 이런 정치는 유권자의 관심보다 본인들의 당선이 중요한 정치가 되기 쉽다. 반면에 다당제 의회는 상대적으로 선택지가 많아 국민의 다양한 선택을 보장한다. 사람들의 다양한 이해가 다수의 정당에 의해 대표되므로 대표성의 간극, 즉 개개인의 의사가 반영되지 않을 염려는 줄어든다.^[각주:1] 다당제 의회가 양당제보다 각양각색 민주사회에 적절한 이유가 바로 여기에 있는 것이다.^[각주:2]

 

다채로운 국회로... 갈뻔했다

  다당제는 ‘다채로운 국회’^[각주:3]로 이어진다. 다채로운 국회를 만들자는 염원은 지금껏 양당 체제에서 과소대표된 시민 사회와 군소 정당을 중심으로 힘을 얻었다. 의사당의 다양화를 향한 의지는 연동형 비례대표제^[각주:4]가 골자인 선거법 개정으로 관철되었다. 연동형 비례대표제는 선거의 비례성을 강화하여 지금껏 대의되지 못한 소수의 원내 진입과 군소정당의 성장을 용이하게 한다. 그리고 지난 12월, 선거법 개정을 담은 패스트트랙 법안이 마침내 통과되었다. 이로써 시민 사회와 군소정당, 특히 민주노동당과 통합진보당 이래로 한 자릿수 의석에 만족해야 했던 진보 진영에서는 진정한 다당제가 꽃피울 것이라는 기대가 만연했다.

  하지만 현실은 가혹했다. 선거법 개정부터 총선까지, 진보의 미래에 희망을 걸었던 이들에게 넉 달 남짓했던 시간은 결코 성공가도가 아니었다. 21대 국회 유망주들은 악재에 놓였고 소수 정당은 눈앞에 닥친 혼란에 대처하느라 자신들의 의무인 뚜렷한 의제 설정에 애를 먹었다. 이를 목격한 유권자들이 진보 ‘언더독’^[각주:5]에 기대를 걸지 않게 된 건 당연한 수순이었으며, 선거 결과는 이를 증명했다. 양당제는 남았고, 진보 진영은 패했다.

  총선 결과를 둘러싼 논란, 그 중심에 ‘위성정당’이 있다. 연동형 비례대표제는 의석 배분에 있어 정당 지지율보다 더 많은 의석을 점거하는 거대 양당에 불리하게 작용한다. 위성정당은 비례대표 후보를 본체 정당과 분리해 의석 배분 손실을 최소화 하려는 양당의 편법적 궁여지책이었다.^[각주:6] 실제로 이와 같은 선거제 개정과 원내 구도 재편에 대한 반동적 내지 전략적 움직임은 해외에도 있어왔다. 2005년 알바니아 총선의 사례가 대표적이다. 당시 알바니아는 우리나라와 유사한 준연동형 비례대표제를 도입했다. 이에 대비하여 원내 1, 2당인 민주당과 사회당은 각각 4~5개의 비례대표용 위성정당을 창당해 각자의 선거연대로 묶었다. 지역구와 비례대표 후보의 소속 정당을 달리한 전략이다. 그 결과 두 당은 10%가 채 되지 않는 정당 득표율로 의석 대다수를 손쉽게 장악할 수 있었다.^[각주:7]

 

진보가 놓친 것

  국내외에서 ‘각광’받는 위성정당은 약진을 노렸던 진보 진영에게 가장 큰 변수이자 악재로 작용했다. 위성정당은 연동형 비례대표제의 설계를 무력화해 거대 양당 의석 비중을 최대화했다. 분명 선거제 개정 취지에 반하는 처사다. 이런 현상은 위성정당이 출현한 모든 국가에서 나타나지만, 유독 한국 정치와 진보 진영에 각별한 의미를 가진다. 민주화 이래 오랜 시간 동안 축적된 다양화 염원이 다시금 좌절됐기 때문이다. 이를 담아낼 것으로 기대를 모은 진보 정당은 위성정당 출현에 효과적으로 대응했어야 했다. 정당의 의지를 보여주는 의제 설정도 어느 때보다 잘 했어야 했다. 하지만 그 기대에 결국 부응하지 못했다. ‘다채로운 국회’를 만들지 못했다. 총선 과정에서 진보 진영이 마주한 문제와 한계점은 명백했다.

1. 비례연합이 뭐길래: 소수정당의 사분오열

▲ 기자회견에서 발언중인 정치개혁연합 하승수 집행위원장(왼쪽) ⓒ연합뉴스

  지난 2월, 미래통합당의 위성정당 미래한국당이 출범하였다. 범여권은 “위장정당이 40%도 안 되는 득표율로도 준연동형 비례의석 30석 중 21석, 전체 47석의 비례의석 중에서 27-8석을 차지할 수 있는 비상한 상황”^[각주:8]이라 판단했다. 이에 따라 보수 정당의 비례의석 독과점을 저지해야 한다는 공감대가 형성되었다. 저지 수단으로서 ‘비례연합’에 대한 논의가 뜨거웠는데, 말 그대로 여러 정당의 비례대표 명부^[각주:9]를 하나로 합쳐 선거를 치르는 것이다. 비례연합의 실현은 범진보와 범여권의 상호 교란과 유권자 일탈을 방지하고자 했다.

  비례연합 논의의 두 갈래인 ‘정치개혁연합(이하 정개연)’^[각주:10]과 ‘시민을위하여’^[각주:11]를 두고 진보 진영의 소수정당은 갈팡질팡했다. 우선 비례연합 참가 여부가 문제였다. 초기 비례연합 논의를 이끈 정개연은 단일 비례명부에 함께할 정당을 물색했는데, 정의당은 “어떠한 위성정당, 비례연합 시도에도 참여하지 않을 것”이라며 선을 그었다. 반면에 녹색당은 전 당원 투표로 비례연합 참가를 결정하였고, 민중당도 그 뒤를 따랐다.

  그러나 각 당의 결정에 돌아온 부작용은 명백했다. 정의당 당원들은 심상정 지도부의 독단에 불만을 표했다. 녹색당은 점차 모든 비례연합 논의가 ‘민주당 주도의 허울뿐인 선거연합’으로 변질했다며^[각주:12] 참여 의사를 철회했다. 민중당은 과거 통진당 전적과 이념 노선을 문제 삼아 민중당과의 ‘소모적 논쟁을 원치 않는다’는 민주당의 입장^[각주:13]에 난색을 보이며 비례연합 논의를 일체 중단했다. 다른 소수정당들 역시 실리와 명분 사이에서 갈등하며 총선 동력을 잃어갔다. 정개연의 몰락을 결정적으로 알린 것은 민주당의 더불어시민당 창당이었다. 여당은 정개연이 아닌 ‘시민을위하여’와 함께 독자적인 비례연합 ‘더불어시민당’을 구축하였고, 이로써 공생과 연대를 꿈꿨던 비례연합은 극심한 갈등만을 낳은 채 폐기 수순을 밟았다.

2. “원칙을 지킵니다. 당은 못 지켰습니다.”: 정의당의 부진

▲ 중앙선대위 해단식에서 눈물 흘리는 심상정 대표 ⓒ연합뉴스

  선거제 개정에 있어 가장 적극적이었던 건 정의당이었다. 2018년 말 이정미 전 대표는 손학규 바른미래당 대표와 함께 연동형 비례대표제 도입을 위한 단식농성에 들어갔다. 심상정 대표는 소수정당 소속으로서 이례적으로 정개특위^[각주:14] 위원장까지 맡았다. 이토록 정의당은 간절했다. 연동형 비례대표제는 지지율에 비해 낮은 의석수로 고심하던 정의당에 확실한 성공을 가져다줄 것으로 보였다. 언론에서도 정의당을 향한 장밋빛 전망이 쏟아져 나왔다. 이윽고 선거법 개정안이 국회 문턱을 넘자 정의당은 기대에 힘입어 ‘20석 이상 확보, 원내 교섭단체 구성’을 총선 목표로 내세웠다. 지난 선거였다면 상상도 못 했을 일이다.

  하지만 위성정당의 등장은 연동형 비례대표제로 비례의석에서 힘을 못쓰게 된 거대 양당의 부활을 의미했다. 정의당은 하나도 준비돼있지 않았다. 다급해진 정의당은 위성정당과 거대 양당을 향해 연일 비판의 목소리를 냈다. 이를 반영하는 선거 문구도 생겼다. ‘원칙을 지킵니다. 당신을 지킵니다.’ 남은 선거기간 동안 정의당은 위성정당 같은 ‘꼼수’가 아닌 원칙과 정도를 걷겠다는 메시지에 집중했다. 그러나 정의당의 성적표는 그 메시지가 유권자에게 제대로 전달되지 못했음을 증명했다.

  그 원인은 선거 문구만 봐도 알 수 있다. 선거 과정에서 위성정당을 배격하고 원칙을 지킨 것이 여타 정당과의 차별점이 될 순 있으나, 그것이 정의당의 유일무이한 선거 전략이 돼선 안 된다. 정의당은 거대 양당이 잘 주목하지 않는 노동과 다양성에 뿌리를 둔 정당이다. 정쟁 속에 가려진 노동, 소수자 의제를 발굴하고 의사당에 제시하는 역할을 오랫동안 맡아왔다. 하지만 ‘원칙 지키는 정당’ 프레임에 스스로를 가둬버린 선거 전략은 지금까지 정의당이 국회에서 보여온 행보와 노력을 담아내지 못했다. 유권자에게 보인 정의당의 진심은 거대 양당과의 대립이 아닌 자신들 본연의 방향성이어야 했다. 선거제 개정과 총선 과정에서 놓친 것은 무엇인지 정의당은 다시 생각해봐야 한다.

3. 끝내 바꾸지 못한: 사표는 여전히

▲ 역대 총선 전체 사표율 ⓒ참여연대

  21대 총선에서 사표율은 하락했다.^[각주:15] 사표는 개표 후 집계됐지만 선거 결과에 반영되지 못한 유권자의 표^[각주:16]로, 전체 표 중 사표의 비중이 사표율이다. 21대 총선에서 사표율은 43.73%, 20대 총선(50.32%)에 비해 6.59%P 감소했다. 40% 후반대를 기록한 19대, 18대, 17대에 비해서도 낮았다. 이는 전보다 더 많은 표가 선거 결과에 반영된 것을 보여준다. 즉 힘 있는 당선자의 더 확실한 당선을 의미한다. 소수정당 진보 후보에게 던져진 표는 여전히 1번과 2번 후보 사이에서 사표가 되었다. 사표율은 낮아졌고 군소 진보 후보 앞에 놓인 사표의 벽은 높아졌다.

▲ 20대~21대 총선 주요 원외 소수정당 득표율

  사표율 감소는 진보 진영의 개별 후보자는 물론 소수정당에게도 도움이 되지 않았다. 지난 총선과 비교했을 때 21대 총선의 원외 진보정당 득표율은 눈에 띄게 하락했다. 녹색당은 0.76%에서 0.21%로, 노동당은 0.38%에서 0.12%로 모두 세 배 이상 하락했다. 그나마 민중당은 민중연합당 시절 0.61%에서 1.05%로 두 배가량 성장했지만, 비례대표 봉쇄조항^[각주:17]인 3% 득표율은 넘길 수 없었다. 지역구에 출마한 민중당 후보 60명, 노동당 후보 3명^[각주:18]은 단 한 명의 당선자도 내지 못하고 모두 낙선했다.

 

그래도 진보해야 하므로

  21대 총선은 진보 진영과 시민 사회, 그리고 유권자들에게 적잖은 충격을 줬다. 선거 결과가 누구보다도 당혹스러운 건 위성정당에 대비하지 못한 소수정당과 후보자 본인들일 것이다. 그러나 21대 국회가 개원한 지금, 자신들의 패인을 단지 거대 양당의 ‘꼼수’ 탓으로 돌리는 것은 더 이상 적절치 않다. 이제는 앞으로 나아가야만 한다. 그렇기 때문에 지금 진보 진영에 가장 필요한 것은 성찰이다. 총선 과정에서 뭐가 문제였는지, 앞으로 나아갈 방향성은 무엇인지 유심히 돌아보고 치열하게 고민해야 한다.

  선거제의 취지를 살리고 양당제 정치 지형을 극복할 힘은 결국 진보 진영에 있다. 그래서 진보에게 바란다. 주어진 여건 속에서 어느 때보다 양당제를 견제하고 매섭게 지적해 달라. 흑백의 국회에서 다채로운 국회로 갈 수 있길 기대한다.

▲ 국회 본회의장 ⓒTBS

 

1. 강명세, “불평등한 민주주의와 평등한 민주주의”, 『기억과 전망』, 2015. [본문으로]
2. George Cheung, “Strengthening Democracy by Embracing a Multi-Party System”, 『Stanford Social Innovation Review』, 2016. [본문으로]
3. 다양한 목소리를 내는 정당들이 원내에 입성하여 제 뜻을 펼치는 국회를 말한다. [본문으로]
4. 정당 득표율에 비례해 각 정당의 의석을 우선 배분하고, 거기에 지역구 의석수를 뺀 만큼 비례대표를 할당하는 방식이다. [본문으로]
5. 통상적으로 패배가 예상되는 집단이다. 여기서 ‘진보 언더독’은 역대 선거에서 상대적 열세에 의해 당선되기 어려웠던 진보적 군소 세력을 의미한다. [본문으로]
6. 위성정당이 본체 정당 대신 비례후보를 내기 때문에 본체 정당은 정당 투표를 치르지 않는다. 따라서 거대 양당은 의석 배분에서 정당 득표율에 따른 제약이 없다. [본문으로]
7. “Republic of Albania Parliamentary Election: OSCE/ODIHR Election Observation Mission Report”, 『OSCE Office for Democratic Institutions and Human Rights』, 2005. [본문으로]
8. 정치개혁연합 창당발기인대회, 하승수 집행위원장 발언 [본문으로]
9. 정당의 비례대표 후보자들을 작성한 명단이다. 각 후보자에 배정된 숫자 순으로 정당투표율에 따라 당선이 결정된다. [본문으로]
10. 하승수 변호사와 시민사회 원로들이 진보 진영의 비례연합 추진을 위해 설립한 연합정당이다. 더불어민주당의 ‘시민을위하여’ 합류 후 더 이상 비례연합 추진이 어려워지자 해산했다. [본문으로]
11. 친문 인사들이 진보 진영의 비례연합 추진을 위해 설립한 여권 중심 연합정당이다. 일부 소수정당과 더불어민주당이 참여해 ‘더불어시민당’으로 개칭했다. 총선 이후 더불어민주당과 합당했다. [본문으로]
12. “'비례연합 참여' 철회 녹색당 "정치공학적 수싸움으로 전락"”, 오마이뉴스, 2020.03.18. [본문으로]
13. “민주, 민중당과 비례연합은 거부..."소모적 이념 논쟁 원치 않아"”, 더브리핑, 2020.03.17. [본문으로]
14. 정치개혁특별위원회. 20대 국회에서 선거제 개정 등 정치개혁 의제를 다루기 위해 설치됐다. [본문으로]
15. “21대 총선, 유권자 지지와 국회 의석 배분 현황 이슈리포트”, 『참여연대 의정감시센터』, 2020 [본문으로]
16. 사표는 통상적으로 ‘당선자를 선택하지 않은 표’와 ‘낙선자를 선택한 표’를 의미한다. 전자는 낙선자의 표와 무효표를, 후자는 단순히 낙선자의 표를 뜻한다. 이 글에서 쓰인 ‘사표’는 후자를 말한다. [본문으로]
17. 정당이 비례 의석을 배분받기 위해 충족시켜야 하는 최소 조건으로, 21대 총선 기준 정당 득표율 3% 이상 혹은 지역구 의석 5석 이상이다. [본문으로]
18. 녹색당은 지역구 후보를 내지 않았다. [본문으로]