구조개혁 추진계획, 정말 '개혁'입니까?

수습위원 채효석

 

   청주대는 지난 4월 사회학과와 한문교육과를 폐지하는 구조조정안을 발표했다. 당사자들과는 한 마디 상의도 없던 일방적인 통보였다. 학생들은 이에 반발해천막 농성과 1인 시위 등을 벌였고 학교는 사회학과 학생회장에 무기정학을 처분을 내리는 것으로 강경 대응하였다. 현재 청주대 교수회는 성명을 내고 동문회가 가세하여 법정 싸움까지 준비 중인 것으로 알려졌다. 서원대도 4월에 미술학과를 폐과한다는 내용을 담은 구조조정안을 발표했다. 마찬가지로 일방적인통보였다. 미술학과 학생 16명은 청주지법에 구조조정 효력정지 가처분 신청을 낸 상태다. 또 학생 3명은 고공농성을 벌이고 분신 시도까지 한 것으로 알려졌다. 비슷한 시기에 원광대는 서예학과를 폐지하였다. 역시 당사자들과의 상의는 없었다. 100여 명의 학생들은 '세계 최초의 서예 학과를 살려내라.’ 등의 구호를 외치며 본관 건물 앞에서 시위를 벌였다. 이미 원광대는 2012년에 철학과, 독일문화 언어전공, 도예전공, 국악전공 등 11개 학과를 폐과한 바 있다.

   각지에서 보이고 있는 대학가의 모습들이다. 기존에 산발적으로 진행되던 구조조정이 급물살을 타고 전국적으로 휘몰아치고 있다. 정부 구조개혁 계획에 따른 ‘자율 감축’의 결과다.

교육부 “대학정원 16만 명 감축하겠다”

    교육부는 지난 1월 '대학 구조개혁 추진 계획’을 발표했다. 대학 입학자원이 급감함에 따라 정부주도의 정원 감축이 불가피하다는 것이다. 정부 구조개혁 계획은 크게 ‘강제 감축’과 '자율 감축’으로 나누어진다. 구조개혁 계획 자체는 강제 감축의 형태이지만 정부가 구조개혁 계획을 대학 재정지원사업[1], ‘정부재정지원제한대학’ 평가[2]와 연계한다고 발표함에 따라 현재의 자율 감축 사태가 벌어졌다.

   먼저 강제 감축은 구조개혁 계획에 따라 이루어진다 교육부의 평가에 따라 대학들의 등급이 매겨져서 최우수 판정을 받은 대학을 제외한 대학들이 차등적으로 정원 감축을 할당 받는 것이다. 교육부는 구조개혁 기간을 ‘14〜‘22년까지로 잡고 3주기로 나누어 주기마다 모든 대학을 평가한다. 일단 1주기인 ‘15-17학년도엔 4만 명 의 정원을 감축하는 것이 목표다.

   이와 더불어 교육부는 정원 감축의 유인책으로서 대학 재정지원사업과 정부재정지원제한 대학 평가와 연계한다고 밝혔다. 입학정원을 ‘자율 감축’하면 재정지원사업에 지원할 때와 재정지원제한 대학을 평가할 때 가산점을 준다는 것이다. 또 재정지원사업 지원 시 체질 개선을 위한 학과 통폐합 등은 따로 정성평가에 반영한다고 말하였다.

   재정이 어려운 대학들, 특히 지방 중소 대학은 재정지원사업 선정이 절실하다. 사업 대상 대학의 선정은 미세한 점수 차이로 갈리는 경우가 많아 가산점의 영향력이 엄청나다.[3] 또한 재정지원제한대학 평가의 경우는 제한대학으로 선정되면 대학에 타격이 클 뿐만 아니라 향후 여타 평가에서 불리한 위치에 서게 된다. 그렇기 때문에 '하위권 대학’은 이 평가에서의 가산점도 절실한 상황이다.

▲ 계획에서 밝히고 있는 대학 평가 후속 조치

▲ 계획에서 제시된 정원 감축 목표

 

▲ 재정지원사업 중 하나인〈지방대학 특성화 사업〉시행 계획에서 제시된 내용

▲ 재정지원사업 평가의 가산점 기준

▲ 재정지원제한대학 평가의 가산점 기준

 

‘돈 안 되는’ 학과들에 대한 구조조정을 부추기는 교육부

   문제는 평가 지표에서 발생한다 앞서 소개한 구조조정 사례들에서도 알 수 있듯이 구조조정 대상이 되는 대부분의 학과들은 ‘돈 안 되는’ 학과들이다. 이미 교육부는 ‘11학년도부터 시행 되어온 '정부재정지원 제한대학’ 평가를 통해 대학의 '학과 편애'를 촉진시킨 바 있다. 이 평가에서 재학생 충원율은 최고의 비중을차지하고 있고, 취업률은 두 번째로 높은 비중을 차지하고 있다.

   하지만 이번 강제 감축을 위한 구조개혁계획의 평가 지표도 비슷한 경향을 띨 것으로 보인다. 아직 평가 지표가 확정된 상태는 아니지만 계획에서 계시한 예시를 참고하면 역시 취업, 학생 선발 등이 지표에 포함되어 있다. 이번 대규모 자율 감축 사태를 직접적으로 낳은 재정지원사업의 선발 기준도 마찬가지이다. 재학생 충원율이 대학 기본역량 평가에서 가장 높은 배점을 가지고 있다. 현재 대학에서 재학생 충원이 잘 되는 학과는 취업률이 좋은 학과이기 때문에 둘은무관하지 않다.

   이런 지표상에서 기초학문. 순수예술을 다루는 학과는 철저히 외면 받는다. 학과 통폐합을 통한 ‘체질 개선’이 정성평가의 지표로 반영되는 상태에서 이들 학과는 통폐합의 우선순위에 있을 수밖에 없다. 대학의 본질은 학문 연구와 교육이다. 단순히 취업 잘 되는 과를 우대하고 대학을 취업센터’로 만드는 것은 본질을 흐리는 일이다. 또한 제시된 지표에서 사회와 타학문의 기초가 되는 기초학문의 사회적 필요성은 고려되지 못하고 있고, 장기적인 관점도 찾아볼 수 없다. 교육은 미래를 바라보는 일이다. 장기적으로 사회에 어떤 학문이 필요할지, 어떤 분야의 전문가가 필요한지는 매우 세밀한 검토를 거쳐도 예측하기 어렵다. 그런데 단순한 평가 지표로 그것이 몇 개월 만에 결정되고 있는 현실이다. 현재 광범위하게 진행되고 있는 ‘대학 기업화’를 교육부가 직접 나서서 부채질하고있는 것이다.

 

졸속적이고 일방적인 구조조정 방식도 부추겨

   대학 평가에 의한 강제 감축은 시간이 걸리는 일이지만 당장 사업 선정자들을 뽑는 재정지원사업의 경우엔 다르다. 올해 1월 말에 대학 재정지원사업과 정원감축을 연계한다는 것을 발표한 교육부는 4월까지 사업신청서를 제출하도록 했다. 학교로서는 장기적인 관점에 따른 구조조정 계 획을 수립하기엔 시간이 촉박할 수밖에 없다. 졸속적인 구조조정이 이루어졌을 가능성이 크다는 이야기다. 또한 대학들은 재정 지원산업을 따기 위해 타 학교와 경쟁해야하는 입장이었다. 이에 따라' 정원 감축 눈치 보기’가 이루어져 즉흥적인 정원 감축이 일어났다. 실제로 강원도 한 대학은 정원 감축 계획을 7%로 발표했다가 10%로 수정하였다. 이런 식의 정원 감축이 과연 대학과 학문 발전에 도움이 될지는 의문이다.

   마찬가지로 대학에게 주어진 촉박한 시간은 협의가 아닌 ‘통보’가 이루어지는 현재의 일방적 구조조정 방식이 지속되는 것을 방조했다. 대학이 민주적인 과정을 거칠 의사가 '만약 있었다 해도’ 정원 감축 계획을 제출하라는 교육부 요구가 있었던 만큼 대화로 일정이 미루어지는 것이 부담스러울 수밖에 없다. 대학 입장에서 설득할 시간이 부족하다는 변명이 어느 정도 설득력 있게 들리는 이유다. 박철계 동의대 기획처장은 "준비기간이 짧으니 대학입장에선 구성원에 설득할 시간도 없이 ‘예측만으로’ 정부 정책에 참여하게 되는데, 만에 하나 잘못되면 누가 책임질 건기”라고 지적했다.[4] 또한 ‘정부 지시’와 ‘재정지원 확보’의 명분을 등에 업은 대학은 구조조정을 더욱 강하게 밀어붙일 수 있게 되었다.

 

지방대 몰락의 가속화

▲ 교육부 대학구조개혁정책연구팀의 연구 결과

 

   수도권 면적은 전국의 11.8%이시만 대학 정원은 현재 36.6%에 이른다. 지방대학의 몰락은 수도권 집중화 현상이 역사적으로 지속되어 오면서 현재진행형인 상황이다. 교육부 ‘대학구조개혁정책연구팀’의 연구 결과에 따르면 지난 10년간의 정원 감축 추세를 보았을 때 2030년에는 수도권 대학의 정원이 42.9%에 달할 것이다. 하지만 이번 계획으로 이 증가폭은 더 늘어날 것으로 보인다.

   교육부가 대학 재정지원사업과 대학 정원 감축을 연계함에 따라 지방대학의 과도 한 ‘자발적인' 정원 감축이 이루어졌다’ 재정지원이 절실한 지방대학의 경우가산점을 위해서 눈치 보기를 하며 정원 감축 경쟁에 나선 까닭이다. 서울권 대학들은 평균 3.0%, 경인권에서는 평균 5.1%로 정원 감축안을 내놓았지만 지방에서는 정원 감축 평균이 8.4%에 달한다 사업 선정이 올해로 끝나는 것이 아니라 지속적으로 이루어지고, 이미 선정된 대학에 대해서도 평가가 지속적으로 이루어지는 것을 고려해 보았을 때 이러한 과도한 정원 감축 현상은 계속될 것으로 보인다.

   재정지원사업과 관련이 없는 ‘정부 재정 지원제한' 대학들과 재정지원사업 사업자로 선정되기 어려운 ‘하위권’ 대학들의 경우에도 자율 감축이 과도하게 일어났다. 15학년도 재정지원제한대학 평가에서 정원 감축 가산점이 주어지기 때문이다. 감축한 대학의 대부분은 지방대학이다. 가장 높 은 비중을 차지하는 재학생 충원율과 취업률에서 지방대학이 유리할 게 없기 때문이다. 작년도 평가였던 14학년도 4년제 대학에서 재정지원사업제한욜 받은 18개 대학 중 15개 대학이 지방대학이었다. 이 평가에서 위험권에 드는 대학까지 범위를 확대 시켜보면 훨씬 더 많은 지방대학들이 과도한 자율 감축을 하였다.

   대학구조개혁 계획에 따라 평가 후의 강제 감축이 진행될 때도 마찬가지이다. 교육부에서는 이번에 정량평가 이외에 정성평가 기준을 추가시켰다. 아직 평가방법이 확정된 것은 아니지만 취업률, 교직원 확보 등을 지표로 삼는 정량평가에서 지방대의 중소대학이 수도권 대학을 이기기 어렵다는 건 공공연한 사실이다. 지역의 인프라 측면에서나 학벌주의가 고착화된 측면에서나 지방 대학들이 불리한 항복이 많다. 하지만 정성평가의 도입이 이것을 보완해줄지 의문이다. 예시로 제시된 평가 기준[5]에서 지방 대학이 정량평가를 뒤집을 만큼의 차이를 보이며 수도권 대학을 웃돌 수 있 는 경우는 많지 않아 보인다. 정성평가인 만큼 기준의 공정성 확보도 쉽지 않다

   정부는 지방대 육성을 기조로 내걸었지만 사실상 몰락을 촉진시키고 있다. 교육부는 지방대학 특성화사업 시행계획에서 ‘일자리 창출，산업인력 양성•공급, 지역문화 형성 등 지역에서의 대학 역할을 고려할 때 지방대학 위기는 지역의 피폐화를 초래’한다고 밝혔지만 그것을 스스로 초래하고 있다. 교육부가 말한 바와 같이 대학은 단순히 교육의 기능을 넘어 지역의 기반이 되는 역할을 한다. 대학 입학률이 70%를 웃도는 우리나라에서 지역 인재가 지역에 머무르지 못하고 수도권으로 유출되는 것은 지방 공동화(空洞化)를 심화시키고 지역균형발전에 심각한 타격을 입힐 것이다.

정작 인원 감축이 필요한 대학들은?

   우리나라에서 소위 ‘명문대’라고 불리는 학교들은 대다수가 수도권, 특히 서울 지역에 몰려 있다. 하지만 이들의 교육의 질은 어떨까. 교육 여건의 중요 지표인전임교원 1인당 학생 수는 서울지역의 대학 44개의 평균(31.6)이 0ECD 국가들의 평균(15.6)에 2배 이상이다. 하지만 범위를 확대시키면 결과가 달라진다. 수도권 대학의 평균은 27.1, 비수도권 대학의 평균은 27로 더 낮아진다.[6] 강의 수강 인원에서도 문제가 드러난다. 과도한 수강 인원은 자연스럽게 수업 만족도의 하락으로 이어진다. ‘투명사회를 위한 정보공개센터’가 대학 알리미를 분석한 바에 따르면 지난해 서울 주요 대학에서 수강생 200명 이상인 강의 가334개이다. 100~200명이 수강하는 강의는 2066개였다. 대형 강의가 많이 열리는 주요 대학들인 연세대. 서울대, 이화여대, 경희대, 한양대, 숭실대[7]는모두 학생 수가 만 오천 명이 넘으며, 이화여대를 제외하면 모두 이만 명이 넘어가는 ‘초대형 대학’들이다.

   서울권 대학들의 학생 수 포화가 교육의 질 저하로 이어지고 있다. 물론 지방대학의 교육 여건이 결코 나은 편은 아니다. 하지만 문제는 서울권 대학의 상당수가 교육부의 대학 평가에서 높은 등급을 받을 것이 유력한 학교들이라는 것이다. 재정지원사업 가산점을 위한 자율 감축에서도 4%를 초과하는 정원 감축을한 대학은 없다.  최소의 가산점을 위해 지능’만 낸 수준이다. “양적규모는  대폭 줄이되 교육의 질은 높인다.'’던 교육부는 분명히 ‘정리가 필요해 보이는 서울의 포화 상태인 대학들의 정원은 자율 감축에 맡기거나 상대적으로 미비한 감축을 요구한다. 그리고 그 외의 대학 들에 정원 감축의 책임을 떠넘기고 있다.

 

피해는 책임 없는 자에게, 퇴출로는 책임 져야하는 자에게

   구조개혁 계획으로 일방적인 피해가 학생들에게 가는 상황도 문제이다. 일단 대학 퇴출과 학과 통폐합으로 인해 학생들의 수업권 문제가 대두된다. 통합된 학과의 학생이 비정상적으로 늘어나서 지나치게 많은 인원이 수업을 듣거나 일부는 못 들을 위험이 생긴다. 학생들의 수업 커리큘럼이 제대로 유지되지 않는 상황도 발생한다. 퇴출 대학 학생, 폐과 학생의 경우 더 심각하다. 점점 줄어가는 수업에 수업권을 보장 받지 못할 확률이 높다. 신입생, 재학생들의 정서적인 피해와 제대로 된 학교생활을 누리지 못하는 문제도 간과할 수 없다. 특히 폐과된 과의 신입생은 입학한 지 한두 달 만에 사전 공지 없이 과가 공중분해된 입장이다. 대학이 교육부에 의해 ‘미흡' 또는 ‘매우 미흡’ 판정을 받는 경우에도 피해는 역시 학생들에게 간다. 대학이 미흡 판정을 받은 경우 국가장학금 I 유형을 미지급하고, 학자금 대출을 일부 제한한다. 매우 미흡 판정을 받은 경우 국가장학금 I, I I 유형을 모두 미지급하고, 학자금 대출을 전면 제한한다. '그들의 잘못이아님에도’ 책임은 학생들이 지고 있는 것이다. 

   정작 사학 재단에게는 오히려 재산을 보존할 길을 열어줄 것으로 보인다. 지난 4월 30일 김희정 의원이 대표 발의한 ‘대학평가 및 구조개혁에 관한 법률’에 따르면 사학 재단이 해산할 경우 잔여재산을 공익법인, 사회복지법인, 직업능력개발훈련법인 등으로 출연할 수 있다.[8] 또한 학생 정원감 축으로 발생한 교육에 직접 사용되지 않는 교육용 기본재산을 수익용 기본재산으로 전환할 수 있도록 하였다. 사립대학의 교비 회계 세입에서 재단전입금은 평균 8.3%에 불과하고 등록금이 평균 62.8%. 국고보조금이 평균 3.6%다.[9] 따라서 이는 대부분의 등록금과 일부의 국고보조금을 사용하여 만들어진 공적 재산의 사유화를용이하게 해주는 조치인 것이다 비리, 부실 운영 등을 책임져야 하는 일부 사학 재단들의 ‘먹튀’를 구조개혁의 성과라는 명목 하에 인정하려 하고 있다. 

 

정책 실패를 되풀이하지 말아야

▲ 매일경제 96.9.5 1면

 

   현재의 대규모 정원 감축 계획이 나오게 된 배경에는 학령인구의 감소도 있지만 정책 실패의 원인이 크다. 96년부터 시행한 준칙주의[10]의 도입으로 대학들이 우후죽순 늘어났다. 준칙주의 시행 이후 이 제도가 폐지된 2013년까지 대학원대학을 제외하고 65개 대학이 설립되었다. 현재 사립대학의 1/5에 이르는숫자이다. 또한 사학 재단이 규모 확대에 주력하는 것을 정부는 방치하였다. 2012년 기준 법정기준인 ‘전임교원 확보율’을 지킨 대학은 4.9%에 불과하다.[11] 교육의 기본여건인 법정기준조차 지키지 않고 몸집 키우는 것이 당연시 되어왔다. 그 결과 남겨진 건 OECD 국가 중 최고의 대학 진학률을 가능하게 한남아도는 공급이다.

   현재 정부가 폐교시킨 9개교 중 2개교를 제외하면 모두 준칙주의 이후 설립된 대학들이다. 구조조정 정책의 일환으로 평가를 통해 선정중인 학자금대출제한대학과 정부재정지원제한 대학 중 반에 이르는 대학들도 준칙주의 이후 설립된 대학들이다.[12]

   그리고 이번 구조개혁 계획으로 엄청난 정원감축을 떠안은, 앞으로 떠안을 대학 중 상당수도 마찬가지이다. 백년대계라는 교육 분야에서 불과 20년을 내다보지 못하는 정책 실패를 저지르고 이제 와서 새로운 정책으로 수습 중인 것이다.

   하지만 정부는 또 다시 미래를 내다보지 못하고 있다. 구조개혁 추진계획에서 현재 우리나라 대학의 기형적 구조들, 대표적으로 지역 불균형 문제나 '우수’ 대학들의 인원 포화 문제등을 개혁하려는 의지가 보이지 않는다. 어떤 부분에서는 퇴보에 가깝다. 평가 지표를 통해 일부 학문들의 사장을 부추기는 것도 어떤결과를 가져올지 모른다. 이런 식의 정책이 지속된다면 다시 20년 후, 아니면 더 빠른 시일 내에 수습이 필요할 것이다. 실패가 되풀이 돼서는 안 된다.

 

더 나은 ‘ 개혁’추진계획을 위하여

   구조개혁 계획의 필요성에 대해서는 인정한다. 정원 감축을 시장 원리에 맡겨 둔다면 마찬가지로일부 대학의 몰락으로 이어질 수밖에 없고, 정원 감축이 필요하지만 하지 않는 대학들을 손볼수 없다. 대학이 서열화 되어 있는 사회에서, ‘인서울’이라는 꼬리표가 그토록 중요해진 사회에서 학생들의 수요는 뚜렷하기때문이다. 학령인구가 감소되어도 ‘명문대’라 불리는 대학들은 학생이 몰리므로 굳이 감축을 할 필요가 없고, 그 외의 학교들은 황폐화되는 양극화가 일어난다.

   하지만 이번 계획은 시장 원리에 따른 자율 감축과 큰 차이를 느낄 수 없다. 강제성 혹은 반강제성을 띤다는 것 정도의 차이가 있을 뿐이다. 이를 개선하기 위해서는 일부 대학들에게 정원 감축률을 과도하게 부과하는 방식에서 탈피해야 한다. 이 방식이 지역 양극화를 심화시키고 있고, 일부 대학뿐만 아니라 대다수의 대학이 교육의 질적 차원에서 양적 축소가 불가피하기 때문이다. 이런 이유로 강제 감축에 있어서 보다 평준화된 감축률을 제시하여야 한다. 자율 감축에있어서는 지방대학의 경쟁적인 감축과 수도권 대학들의 미온적인 태도를 보았을 때 필요성을 재고해봐야 한다. 현재 과포화된 대학 정원의 상황은 일부 대학만의 잘못이 아니다.

   동시에 평가 기준과 평가 집단 설정의 개선이 필요하다. 일단 평가 기준에서 취업률 등의 지표 사용을 지양해야 한다. 단순히 돈이 안 된다고 해서 일부 학문의설자리가 사라져 가는 상황이 더 이상 지속 되면 안 된다. 또한 평가 집단을 분리할 필요가 있다. 이번 계획은 일반대학과 전문 대학만 분리하여 평가한다고 밝혔다. 하지만 수도권 대학과 지방대학, 대규모 대학과 소규모 대학, 국립대학과 사립대학도 그에 못지않게 처한 환경이 다르다. 그렇기 때문에 동일한 평가 집단에서 동일한 기준을 가지고 판단하기에 분명히 무리가 있다. 그 차이를 보지 않고 정원 감축을 할당하 는 기계적 감축은 지극히 성과 달성 중심의 방안이다.

   다른 문제는 방치한 채 단순히 학령인구 와 대학입학정원만 맞추겠다는 피상적인 ‘정원감축안’이 되어선 안 된다. 그것이 '구조 개혁’은 아니다. 본질적인 구조를 개혁하기 위한 정책의 재검토가 필요하다.

 

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[1] 주요 재정지원사업에는 ‘10년부터 시행해온 학부교육선도대학 육성사업(ACE 사업).’ 12년부터 시행해온 산학협력선도대학 육성사업(LINC 사업), 올해부터 시행하는 대학특성화 사업 등이 있다. 이 세 사업의 지원액 총합은 5년간 2조원에 달한다. 사업자는 대학이 사업신청서를 제출하면，정부가 평가하여선정하는 방식으로 이루어진다.

[2] 11년부터 매년 시행되는 평가로 하위 15%의 학교는 재정지원이 제한되는 대학들로 정해진다.

[3] <news 1>, 「’특성화’ 신청 30일 마감...지방대 몰락 현실화되나」, 14.04.29

[4] <DailyUNN>,「대학가의 5월은 잔인한 달 재정지원사업 신청 선정 줄줄이」, 14.05.04.

[5] 추진계획에서는 대학 발전계획, 학사운영, 사회공헌, 학생 선발 및 지원 등을 평가영역 예시로 제시하고 있다. 

[6] <대학알리미>2013년

[7] 연세대 26.199명. 서을대 21.370명. 이화여대 18,445명. 경희대 34,763명. 한양대 21,887명. 숭실대 20,362명. 인원 수는 모두 본교 기준. 정원 외의재적 학생까지 포함 - <대학알리미> 2013년

[8] 현행 사립학교법에 따르면 잔여재신은 다른 학교법인이나 기타 교육사업을 경영하는 자에게 이전하지 않으면 결국 국가나 지방자치단체에 귀속하게 돼있다. – 출처: 세계일보 2014.05.11, " [ 정병호칼럼] 고등교육자율성 해치는 ‘대학구조개혁’”

[9] 출처: “기부금 입학 제도를 통한 사립대학의 재정 발전방안 연구” 이상익, 고려대학교 정책대학원

[10] 소규모, 특성화 대학의 설립과 경쟁을 유도한다는 취지로 학생 정원의 최소기준을 400명으로 낮추고. 학교 건물과 수익용 기본 재산의 확보 기준만 충족하면 대학을 세울 수 있도록 한 제도. – 출처 중앙문화 60호 “등록금, 괴물의 탄생" 

[11] <교수신문>. 「법정기준 따라 감축 ... ... 대규모 사립대 정원감축 특례 도입해야」. 13.11.18

[12] <대학교육연구소>, 「이주호 장관, 대학설립준칙주의 실패 책임져야」. 12.08.22