대학 기본역량 진단, 지역 균형 발전 관점에서 추진해야

임은희, 대학교육연구소 연구원

대학 기본역량 진단, 지역 균형 발전 관점에서 추진해야

  교육부는 지난 9월 12일 대학 기본역량 진단 최종 결과를 발표했다. ‘자율개선 대학’에자율개선대학’에 선정된 대학은 선정 결과 홍보에 바쁜 반면, 선정되지 못한 대학은 책임 공방에 총장과 보직교수가 사퇴하는 등 희비가 엇갈렸다. 자율개선대학에 선정되면 정원을 줄이지 않아도 되고, 내년부터 신설되는 대학혁신지원 사업 지원을 받는다. 반면, 선정되지 못한 대학은 정원을 7~35% 감축해야 하고, 정부 재정지원사업과 국가장학금, 학자금대출에 제한을 받는다.

학령인구 급감, 대학 정원 감축 본격화

  교육부가 전체 대학을 ‘진단’하고, 결과에 따라 정원을 ‘감축’하는 정책은 박근혜정부에서 시작됐다. 박근혜정부는 전체 대학을 평가해 5개 등급으로 구분하고, A등급을 제외한 모든 대학에 정원 감축을 권고했다. 물론 그 이전에도 정원 감축 정책이 있었다. 노무현정부 때 국립대 정원을 10% 이상 감축하게 했고, 재정지원사업과 연계해 수도권 대규모 사립대 정원을 10% 감축했다. 이명박정부 때는 전체 대학을 평가해 최하위 대학을 경영부실대학으로 선정하고, ‘부실 사립대’ 퇴출 촉진을 통한 사립대 정원 감축을 본격화했다.[1] 박근혜정부는 이명박정부의 ‘전체 대학 평가를 통한 구조조정’ 기조를 유지하면서, 정원감축을 전체 대학으로 확대했다. 정원 감축 정책이 본격화된 이유는 ‘학령인구 감소’에서 찾을 수 있다. 학령인구가 급감하면서 고교 졸업생 수가 2013년 63만 명에서 2023년 40만 명으로 크게 줄어들 것으로 전망됐기 때문이다. 방치할 경우, 대학 미충원이 심화되는데, 특히 지방대와 전문대가 주 대상이 될 가능성이 높다. 지역 경제 발전과 문화 형성에서의 ‘대학’ 역할을 고려할 때 지방대학 위기는 지역의 위기로 직결될 수밖에 없다. 따라서 수도권과 지방이 공동 발전하는 고등교육 생태계를 조성하고, 부실 교육으로부터 학생의 학습권 보호를 위해서는 국가의 적극적 개입이 필요하다는 판단에서 정원 감축 정책이 본격화됐다.[2]

박근혜정부, 2023년까지 16만 명 감축 목표

  박근혜정부는 2014년 1월 29일, ‘대학 구조개혁 추진계획’을 발표하고, 3주기로 나눠 대학 입학정원을 2013년 56만 명에서 2023년 40만 명으로 16만명 감축하겠다고 했다.[3] 이에 교육부는 2015년 1주기 ‘대학 구조개혁’ 평가를 실시해, A등급을 제외한 B~E 등급 대학에 정원 감축을 권고했다. 정원 감축률은 3~10%다. 또한 주요 재정지원사업 평가에 대학 구조개혁(정원 감축) 계획 및 실적을 반영해 정원 감축을 유도했다.[4] 일례로 지방대학 특성화사업(CK), 학부교육 선도대학 육성사업(ACE) 등 선정 평가에서 ‘구조개혁 가산점 5점’을 배치해 평균 감축률보다 많이·빨리 감축하는 대학에 가산점을 부여했다.[5]

1주기 감축정원의 75%, ‘지방대’ 몫

  1주기 입학 정원 변화를 살펴보면, 2013년 54만 명에서 2018년 48만 명으로 6만 명(감축률 11%) 줄었다.[6] 하지만 감축정원 6만 명 중 75%인 5만 2천 명을 지방대에서 감축해 지방대 중심의 구조개혁이 됐다. 특히 지방대 중 비광역시 정원 감축률은 15%로 서울 4%의 4배에 달했다. 또한 4년제 대학 정원이 전문대의 2배가량 임에도 불구하고, 전문대 감축 인원(3만 2천여 명)이 4년제 대학(2만 8천여 명)보다 더 많았다. 지방대와 전문대가 학령인구 감소 타격을 먼저 받지 않게 해, 고등교육 생태계가 황폐화되는 것을 막겠다는 당초 목표와는 배치됐다.

출처: 대학알리

문재인정부, ‘대학 기본역량 진단’으로 전환

  문재인정부는 1주기 대학 구조개혁 방안이 전체 대학을 세세하게 등급 매겨 서열화하고, 지역대학에 대한 고려가 부족했다고 평가했다. 또한 정원 감축에만 초점을 맞췄고, 재정지원을 연계하지 않아 교육여건 개선이 미흡했다고 평가했다. 이에 따라 2주기에는 ‘대학 기본역량 진단(이하 대학역량진단)’으로 전환하고, ‘일반재정지원사업’을 신설해 역량 진단에서 일정 수준 이상 받은 대학을 지원하겠다고 했다.[7]

  지난 9월 발표된 결과를 보면, 상위 64% ‘자율개선대학’에 총 207교가 선정됐다. 자율개선대학은 정원 감축 여부를 스스로 선택하고, 내년부터 신설되는 대학혁신지원사업 예산을 3년간 지원받는다. 반면 하위 36% 대학 중 66곳은 ‘역량강화대학’으로 3년간(2019~2021년) 정원을 7~10% 감축해야 하고, 정부재정지원사업이 제한된다. 최하위 20곳은 ‘재정지원제한대학’으로 정원을 10~35% 감축해야 하고, 정부재정지원뿐만 아니라 국가장학금, 학자금대출도 일부 제한된다. 30곳은 종교·예체능 계열, 편제 완성 후 2년 미도래 등을 이유로 진단을 받지 않았다.

출처: 연합뉴스

지방대 중심의 정원 감축 여전

  대학역량진단에서는 ‘지역대학’ 배려 차원에서 자율개선대학을 5개 권역으로 구분해서 선정했다.[8] 하지만 결과를 보면, 교육부의 ‘지역대학 고려’ 방침이 무색할 만큼 지방대가 정원감축 대상에 대거 포함됐다. 4년제 대학의 경우, 수도권에서는 진단받은 대학 중 88%가 정원을 줄이지 않아도 되는 자율개선대학에 선정된 반면, 지방은 68%에 그쳤기 때문이다. 이로 인해 정원감축 대상인 ‘역랑강화’와 ‘재정지원제한’ 대학 40곳 중 33곳(83%)이 지방대였다.

  이와 같은 결과가 나온 이유는 수도권에 ‘진단제외’ 대학이 가장 많았기 때문이다. 수도권 자율개선대학 수는 이미 정해져 있는데, 진단제외 대학 14곳을 빼고 선정하니, 진단을 받은 대학 중에 선정된 비율이 높았다는 뜻이다. 반면 다른 지역은 진단제외 대학이 1~6곳이라 이들 대학을 제외하더라도 큰 차이가 없었다. 또한 자율개선대학을 선정할 때, 권역별로 53.3%를 선발한 뒤, 권역에서 선정되지 않은 대학을 대상으로 전국 단위로 10.6%를 선정했는데, 수도권 대학들이 대거 선정됐기 때문이다.

  진단 결과에 따라 대학들은 2021년까지 정원을 7~35% 감축해야 한다. 정원 감축률을 적용해보니, 4년제 대학은 서울에서 238명 감축할 것으로 보여 전체 감축 인원 1만여 명의 2.3%에 불과했다. 반면 서울(7만 3,872명)과 학생 수가 비슷한 광역시(7만 3,013명)에서는 1,191명을 감축해 서울의 5배에 달했다. 서울(7만 4천 명)보다 입학 정원이 1.6배 많은 비광역시(12만 명)에서는 3,900명을 감축해 서울보다 16배 많았다.[9] 규모별로 보더라도 대규모대학이 가장 적게 감축하는 것으로 나타났다. 입학정원 3천 명 이상 대규모 대학은 1곳만 역량강화대학이고, 나머지는 모두 자율개선대학이기 때문이다. 반면 입학정원 규모가 작을수록 자율개선대학 선정 비율이 낮아 정원을 많이 감축하는 것으로 나타났다.

지방대, ‘시장’에 의한 추가 감축 이어질 것

  당초 교육부는 2주기 기간에 입학정원을 5만 명 줄이겠다고 했다. 대학역량진단으로 감축할 수 있는 정원은 1만 명 가량이니, ‘시장’ 즉, 학생 선택을 받지 않은 대학들이 자연 감축하는 방식으로 4만 명을 추가 감축할 것으로 보인다. 문제는 ‘시장’ 감축이 지방대 몫이 될 것이라는 점이다. 지방대는 1주기 때 정원을 10%가량 감축했음에도, 2018년 신입생 미충원 인원 3천여 명 중 2,300여 명(77%)이 지방대였기 때문이다. 입시 경쟁률(6.7대1)도 수도권(13.2대1)의 절반이다.[10] 학생들의 수도권 선호도를 보여주는 수치다. 이와 같은 자료를 통해 유추하면 ‘시장’에 맡겨진 감축 인원 상당수가 지방대 몫이 될 가능성이 높다.

중앙대, 안성캠퍼스 정원 38% 감축

  중앙대도 정부 정책과 대학 자체계획에 따라 입학정원을 2013년 4,498명에서 2018년 4,318명으로 180명(-4%) 줄였다. 1주기 평가에서 A등급을 받아 정원 감축이 대학 자율에 맡겨졌지만, 수도권대학 특성화사업(CK), 산학협력선도대학육성사업(LINC), 학부교육 선도대학육성(ACE) 등 정부재정지원사업과 연계해 정원을 감축 한 것으로 보인다. 중앙대는 2주기 진단에서도 자율개선대학에 선정 돼 정원 감축이 대학 자율에 맡겨진다.

  그런데 <표1>에 따르면, 서울캠퍼스는 오히려 475명(17.1%) 늘고, 안성캠퍼스에서 655명을 줄여 감축률이 38.2%에 달했다. 안성캠퍼스에 있던 국제물류학과, 에너지시스템공학부, 도시계획부동산학과 등을 서울캠퍼스로 이전하고, 남은 학과 정원을 줄인 결과다.[11] 본·분교 체제에서 단일 대학으로 통합한 이후, 안성캠퍼스 중심으로 정원 감축을 진행한 것이다.

자료: 대학알리미

  하지만 중앙대 서울캠퍼스 전임교원 확보율은 80%[12]에 불과하고, 의학계열을 제외하면 75% 수준이다. 교지(校地)도 법정 기준의 22.7%만을 확보하고 있고,[13] 기숙사수용율도 11.6%로 전국 최하위다. 교육여건을 제대로 갖추지 않은 상황에서, 본·분교 통합을 ‘서울캠퍼스 규모 확대’를 위한 수단으로 악용한 것이다. 교육부가 ‘캠퍼스가 분리된 대학은 캠퍼스별 정원 비중에 따라 감축을 이행’하도록 해 지역 불균형을 완화하고자 했음에도 중앙대는 ‘서울지역 대규모 대학’이라는 프리미엄을 이용해 ‘대규모화’를 더욱 부추겼다.

대학 구조개혁 정책, ‘학과 구조조정’에도 영향

  한편, 대학 구조개혁 정책은 정원 감축과 함께 학과 구조조정을 부추기는 계기가 됐다. 평가지표에 취업률, 학생 충원율 등의 지표가 포함되는데, 상대적으로 기초학문 중심의 학과는 취업과 학생충원에 불리하기 때문에 구조조정의 대상이 될 수밖에 없다. 박근혜정부가 ‘산업수요 중심 정원조정 선도대학 육성계획’을 통해 ‘산업수요’에 맞게 구조조정을 하도록 유도한 것도 영향을 미쳤다. 대학에서는 공학계열 정원을 늘리고, 인문·사회 계열 등은 감축하는 양상을 보였다. 그 결과 중앙대도 경영경제대(72명)와 공학(62명) 계열은 정원이 늘고, 생명공학 및 자연과학(–36명), 인문사회(–72명), 예술체육(–232명) 계열은 감소했다. 의학계열은 의학전문대학원에서 의과대학으로 전환하면서 26명이 증원됐다.

자료: 대학알리미

  한편 중앙대는 ‘학사구조 선진화 계획’에 따라 2016년부터 사범대 등 일부 학과를 제외하고, 신입생을 단과대학 단위로 모집하고 있다. 일정 기간이 지나도 정원을 채우지 못하는 전공은 비슷한 학문끼리 묶을 방침이다.[14] 학부제는 전공 선택 자율권이 인기학과로 편중되고, 강의 대규모화, 전공교육 부실화, 기초학문 붕괴를 초래하는 등 도입 취지와 달리 폐단이 컸다.[15] 이로 인해 2009년 1월 학부제를 의무화하던 고등교육법 시행령이 폐지되고, 대학이 자율적으로 학생을 모집할 수 있게 됐다. 중앙대가 학부제보다 큰 단과대 단위로 신입생을 모집하는 것이 타당한지 여부는 단정 지을 수 없다. 하지만 기초학문 관련 학과는 비인기학과로 점점 학생 선택이 줄어들 것이다. 2016년 단과대학 모집 이후, 아직 폐지된 학과는 없지만 ‘비인기학과 통폐합 대상’이라는 방침이 있는 한 학과 구조조정은 진행형이라고 볼 수 있다.

지역 균형 발전 및 서울지역 대규모대학 감축 유도해야

  문재인정부는 2주기 대학역량진단을 과도기 정책으로 규정하고, 향후 고등교육 전문가·현장 등의 의견을 수렴해 2021년 시행할 새로운 진단방안을 마련하겠다고 밝혔다. 구체적인 정책이 나오면 수정될 수 있겠지만, 당초 정부 계획대로라면 2~3주기 동안 입학정원을 10만 명 감축해야 한다. 2018년 대학 입학정원 48만 명의 약 20%다. 하지만 지금과 같은 구조개혁이 지속된다면 수도권과 지방 간 격차는 더욱 벌어져, 상당수 지방대는 존립 자체가 어려울 수 있다. 지난 1주기 구조개혁 기간, 지방대는 정원을 10%가량 감축한 데다, 향후 2주기에도 정부 권고보다 더 많이 감축할 가능성이 크기 때문이다. 이렇게 되면 지방대에 대한 고등학생들의 진학 선호도가 더욱 감소해 지방 청년들이 수도권으로 유출되는 경향도 더욱 가속화될 것이다.[16]

  따라서 대학 구조개혁은 지역 균형 발전 원칙에 따라 추진해야 한다. 이를 위해서는 대규모 대학, 특히 서울에 집중된 대규모 대학 정원을 감축해야 한다. 현재 서울지역 주요 사립대는 대부분 학부생 1만 5천 명 이상의 대규모 대학이다. ‘세계 대학 평가’ 상위권인 외국 주요 대학 대부분이 학부학생 수 5천~1만명 내외인 점과 대조된다. 고등교육체계가 우리와 비슷한 일본도 동경대 14,002명, 교토대 13,360명 등으로 국내대학만큼 공룡화되진 않았다.

‘법정 기준’에 따라 교육여건 개선 유도해야

  열악한 대학 교육여건도 개선해야 한다. 4년제 대학 193곳 중 법정 기준에 맞게 전임교원을 확보한 대학은 27곳에 불과하다.[17] 대학들이 교육여건 개선에 소홀했던 탓도 있지만, 교육부가 1주기 평가 때 전임교원 확보율 법정기준이 있음에도 ‘전국 평균’을 만점기준으로 제시한 영향이 크다. 대학역량진단에서도 대학 간 소모적 경쟁을 탈피하기 위해 정량지표의 ‘절대평가’ 방식을 도입했지만, 교사확보율을 제외한 정량지표의 만점기준을 ‘평균값’으로 설정하면서 교육여건의 법정기준 준수 여부가 무력화됐다.

  법령에 따르면, 교육여건 및 법인 책임성과 관련해 대학이 준수해야 하는 지표는 교원, 교지, 교사, 도서관 연면적·도서 수·좌석 수·사서 수, 법정부담금 법인부담, 수익용 기본재산 확보율·수익률·학교운영경비부담, 학비감면 등 13개 정도다.[18] 이들 법정기준은 대학을 운영함에 있어 필요한 최소한의 교육여건과 법인 역할을 규정한 것이다. 법정기준으로 평가하면 교육여건을 개선하거나, 불가피한 대학들은 정원 감축을 통해 법정기준에 맞추게 될 것이다. 이렇게 되면 정원 감축에 소원했던 상당 수 서울지역 대학들의 정원 감축을 유도하는 효과도 기대할 수 있을 것이다. 중앙대를 비롯해 대부분의 서울지역 대학들은 교육여건이 법정기준에 못 미쳐, 정원 감축을 통해 맞추고자 할 것이기 때문이다.

  더불어 학생 수 감소로 인한 대학 재정 부족 문제를 해소하기 위해서는 고등교육재정을 확대하고, ‘일반재정지원 사업’ 지원 규모와 지원 대학 수를 크게 늘려야한다. 그래야만 대학들도 안정적인 재정을 기반으로 발전방안을 도모할 수 있을 것이다.

 

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[1] 국회의원 유기홍, 「대학 구조개혁(정원) 정책 평가와 전환」, 정책자료집, 2013, 9쪽.

[2] 교육부, 대학 구조개혁 추진계획, 붙임 자료, 2014.

[3] 교육부, 대학 구조개혁 추진계획, 2014.

[4] 주요 재정지원 사업은 지방대학 특성화사업, 수도권대학 특성화사업, 학부교육 선도대학 육성사업(ACE), 산학협력 선도(전문)대학 육성사업(LINC), BK21 플러스, 특성화 전문대학 육성사업 등이다.

[5] 교육부는 1주기 감축인원을 ‘14학년도 입학정원 대비 7.3%(4년제)로 설정했다. 이에 따라 7%를 기준으로 ±3% 범위인 4~10%에서 정원 감축 비율과 감축 시기를 고려해 가점을 반영했다. (*자료  : 교육부, 2014년 지방대학 특성화 사업 시행계획, 2014, 15쪽 및 교육부, 2015년도 학부교육 선도대학 육성사업(ACE) 시행계획, 2015, 12쪽)

[6] 국·공·사립 일반대, 산업대, 전문대 기준 (별도 평가를 받는 10개 교육대와 한국교원대 제외)

[7] 교육부, 대학 기본역량 진단 및 재정지원사업 개편 시안 발표 보도자료 및 참고자료, 2017.

[8] 4년제 대학은 수도권, 충청권, 강원·대구·경북권, 호남·제주권, 부산·울산·경남권 5개 권역으로 구분했다.

[9] 대학교육연구소, 대학 기본역량 진단 결과, 1만 315명 감축 예상, 보도자료, 2018.9.18.

[10] 2018년 국·공·사립 일반·산업대 기준 (자료: 대학알리미)

[11] 대학알리미, 중앙대 학과(모집단위) 신입생 충원 현황, 각 연도.

[12] 2018년 재학생 기준 전임교원 확보율 (자료: 대학알리미)

[13] 2018년 재학생 기준 교지 확보율 (자료: 대학알리미)

[14] 박영우, [탐사플러스] 대학은 구조조정 중… ‘캠퍼스 전쟁’ 전국 확산, 「JTBC」, 2015.3.24.

[15] 대학교육연구소, 학부제 폐지와 함께 대학정책도 전면 수정돼야, 논평, 2008.5.19.

[16] 김준영, 지역 고용동향 심층분석 - 청년인구의 지방 유출과 수도권 집중 : 5가지 특징, 2016, 9쪽.

[17] 2018년 국·공·사립 일반·산업·교육대 기준 (자료: 대학알리미)

[18] 이 밖에 개방이사, 대학평의원회, 등록금심의위원회 등 대학 의사결정기구와 관련한 규정들이 있지만 이는 제외했다.