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철도그림1철도그림1예고된 인재?

2013년 8월 31일 오전 7시 15분, 대구역에서 KTX 사고가 발생했다. 대구역을 막 출발해 서울로 향하던 KTX 열차의 뒷부분을, 옆 철로에서 대기 중이던 무궁화호 열차가 신호 착오로 출발하면서 충돌한 사고였다. 정부는 무궁화호 기관사와 여객전무 1, 대구역 관제담당 등 개인의 판단 착오로 인한 단순 사고로 판단했다. 이 사건은 정부가 관련 4명을 업무상 과실치상 등의 혐의로 구속기소함으로써 일단락되었다. 하지만 철도 노동조합은 대구역 사고의 원인을 계속된 구조조정에 따른 인력 부족으로 보았다. 일부 언론 역시 “국토교통부가 철도 민영화에 매달리면서 철도 조직체계가 장기 파행을 빚어 발생한 예고된 인재”라고 지적했다. 2 이에 대해 국토교통부는 3일 “대구역에서 발생한 열차사고를 철도 민영화와 연계하는 것은 적절하지 않다”고 밝혔다

정부와 철도 노조는 철도 민영화에 대해 대립된 입장을 보이고 있지만, 사고의 원인 중에 ‘철도 민영화’를 완전히 배제할 수는 없다. 국토교통부가 철도 민영화를 추진하기 위해 사전 진행된 ‘업무 효율화 방안’으로 인원을 감축하고 역과 열차 직원들의 ‘순환근무’를 진행했기 때문이다. 줄어든 인원으로 인해 기존 여객전무는 7~8년간 다른 업무를 보던 사람으로 대체되었고, 100시간이 요구되는 교육을 5시간밖에 받지 않은 채 철도를 운전하게 되었다. 철도 노조는 순환근무의 위험성을 제기했지만, 한국철도도시공사에서는 이를 무시했다. 수백 명을 태운 열차에 철도에 대한 전반적인 지식이 없는 사람을 여객전무로 태운 것이다.

2011년부터 추진돼 온 철도 민영화는 노조와 시민 단체의 끈질긴 반대로 무산됐다가, 정권이 바뀐 후 또다시 ‘경쟁 체제 도입’이란 명분으로 추진 중이다. 정부는 원활한 진행을 위해 철도 노동자의 구조조정, 역무원의 순환근무 등 사전계획까지 철저하게 진행했다. 하지만 철도 민영화는 89.7%의 철도 관련자들이 반대하고 있다(한겨레, 2013.10.20). 사전 계획까지 철저하게 진행된 철도 민영화는 어떤 문제가 있는 것일까?

정부가 ‘말하는’, 하지만 ‘보장할 수 없는’

민영화는 경쟁을 강화하고 규제를 완화함으로써 공적 영역을 축소하고 국가나 공기업의 재산 등을 ‘민간’이 경영하도록 하는 것이다. 정부는 철도, 의료, 수도 등과 같은 공공 서비스를 민영화하고 있다. 경쟁체제에 의해 공공 영역을 기존보다 저렴한 비용과 향상된 서비스로 이용할 수 있다는 것이 그 이유이다.

철도 역시 마찬가지다. 정부는 철도 민영화 방안을 마련하고 있다. 아니, 이미 진행 중이라고 할 수 있겠다. 박근혜 정권은 ‘철도 민영화를 추진하지 않겠다’는 공약을 어겼다. 정부는 그동안 국민 세금으로 보전되던 적자가 민영화를 통해 자발적으로 보전될 수 있다고 주장한다. 공기업에서 절대적으로 부족한 경쟁 시스템을 도입해 경영 효율의 극대화를 추진할 수 있다는 것이다.

정부는 민영화의 장점으로 ‘안전성 확보’를 제시한다. 경쟁 체제 도입으로 민간 기업은 자신들의 수요를 확대하기 위해 서비스를 향상시킨다. 서비스 향상은 크게 편의성과 안전성 증대로 나눌 수 있다. 철도사업의 경우, 가장 핵심적인 사안은 안전성 확보라고 할 수 있다. 무엇보다 안전 문제는 많은 사람이 이용하기 때문에 한시도 방심할 수 없다. 민영화를 추진하는 사람들은 꾸준한 점검과 보완을 통해 안전 시스템을 구축하여 안전사고를 최소화할 수 있다고 말한다.

또 다른 효과는 ‘경제성 향상의 논리’다. 경쟁 체제가 도입되면 민간 기업은 공공 서비스를 선진화하기 위한 방안을 마련한다는 것이다. 경쟁 체제에서 민간 기업들은 고객의 시선을 끌기 위해 가격 경쟁을 시작할 수밖에 없을 것이다. 그들은 할인을 적용하거나 이용 요금을 인하하여 경쟁력을 확보할 것이고 그렇다면 국민들은 더 싼 값에 높은 질로 공공 서비스를 이용할 수 있다는 것이 민영화를 추진하는 정부의 주장이다.

그들이 ‘말하는 대로’ 민영화가 진행된다면 국민의 입장에서 손해볼 것은 없다. 하지만 현실은 그렇지 않다. 최익수 철도노조 대구지부장은 “민영화가 되어 요금 절감과 효율성만을 내세우게 되면 민간업자는 수익을 가져갈 수 있겠지만, 국민들은 더 불안한 철도를 이용할 수밖에 없다”고 한다. 가격과 안전성 보장을 장담할 수 없기 때문이다. 이것이 우리가 가장 먼저 민영화의 안전성과 경제성의 논리를 따져봐야 하는 이유다.

3효율적으로 운행한다는 ‘명분’으로

철도는 공공성의 성질을 띠는 공공 영역이다. 철도사업은 다수를 대상으로 하고 사회의 편익을 지향한다. 또한, 공공기관이 주체가 되어 국민에게 공적인 서비스를 제공한다. 특히나 교통의 중요성이 강조된 현대 사회에서 철도는 우리에게 필수적인 재화이다. 철도는 국민들이 부담스럽지 않은 가격으로 이용할 수 있고 다른 교통수단보다 이용 고객 비율이 가장 많이 증가한 교통수단이기 때문이다.

KTX의 경부선 좌석점유율은 80%, 전라선은 90%가 넘는다. 주말에는 104%로 좌석이 부족한 실정이다. 무엇보다 많은 사람이 이용하기 때문에 안전 문제는 한시도 방심할 수 없다. 많은 사람이 편하게 철도를 이용하기 위해, 국민들의 이동권을 보장하기 위해서라도 ‘안전’은 공공 서비스에서 기본적으로 요구되는 조건이다.

하지만 ‘민영화’가 안전성을 향상시킬 수 있다는 주장은 오산이다. 실제로 한국도시철도공단은 철도를 효율적으로 운행하겠다는 명분으로 ‘1인 승무제’를 시행하고 있다. 이는 ‘민영화’의 논리와 맥을 같이하는 정책이다. 하지만 1인승무제는 휴식 없는 심야 노동의 가능성이 농후하고 모든 상황에 대한 판단과 책임도 혼자 감수해야 한다. 또한, 한국도시철도공단은 적자 선을 감축하고, 올해 안에 56개 역의 무인화를 추진하겠다고 밝힌 바 있다. 이 관점에서 효율성 증대를 명분으로 5,000명 이상의 직원을 감축했다. 더불어 열차 승무원들을 역으로 발령하고, 역에서 근무하던 노동자들을 승무원으로 보내는 식의 ‘순환 배치’를 명령했다. 인력이 부족한 상황에서 신규 인력을 채용하지 않고 내부에서 돌려막는 식의 ‘유연한’ 운영을 위한 것이다. ‘1인 승무제’는 과도한 업무 부담으로 안전사고 발생 가능성이 높고 ‘순환배치’ 역시 배치요원의 전문성을 고려하지 않아 안전성을 보장하기 어렵다.

1992년 영국은 한국 정부와 같은 논리로 철도 민영화를 진행했다. 그로부터 20년이 지난 지금, 철도 민영화는 영국 정부가 예상한 결과와 반대 결과를 가져다주었다. 영국 정부는 경쟁을 극대화한다는 명분으로 철도산업을 철저하게 쪼개서 매각했다. 레일트랙이라는 민간 기업이 운영을 맡았고 과도한 이윤을 챙기면서 열차 운행사는 적자에 시달렸다. 그 결과, 영국 철도는 민영화 직후인 1996년에 1754건의 철도 사고가 발생했고 2000년에는 1801건의 사고가 발생하며 절정에 달했다. 민영화의 폐해를 알게 된 영국 국민들의 반발로 영국 정부는 철도를 재국유화하는 방안을 마련하게 되었다. 이후 2002년, 철도시설 부문 공기업인 ‘네트워크레일(Network Rail)’이 발족한 뒤 사고는 크게 줄어 2009년 104건에 머물렀다. 3

“철도 사업자는 국토교통부 장관이 지정하고 고시한 여객 운임의 상한을 초과해선 안 된다”

정부가 철도 민영화를 진행하는 이유 중 하나인 ‘경제성 향상’도 보장하기 힘들다. 철도 민영화를 진행함으로써 철도 운영 구조가 변형될 수 있기 때문이다. 그동안 철도 운영 구조는 철도에 대한 정부의 투자, 승객의 요금, 화물의 요금에서 창출된 수익을 철도사업에 재투자하였던 구조였다. 공공 서비스의 공공성을 지향하는 측면이 강했다고 할 수 있다.

현재 코레일은 KTX 외에도 무궁화호, 새마을호, 누리호 등 단거리 노선의 철도를 운영하고 있다. 단거리 노선은 KTX보다 오랜 시간이 걸리지만 비용은 훨씬 저렴하다. 서울-부산을 기준으로 KTX의 성인 요금은 약 53,000원이고, 무궁화호는 약 28,000원이다. 또한, 코레일은 고객이 아닌 화물을 위한 노선을 운영하는 등 공익적인 서비스를 제공하고 있다. 사실상 KTX 이외의 이러한 노선들은 수익성이 낮아 상시 적자 상태로 유지된다. 그럼에도 불구하고 국민들의 편의와 공익성을 위해 철도를 운영하고 있고, 적자노선을 유지하기 위해 KTX에서 발생하는 운영수익으로 노선의 적자를 보전해오고 있다.

하지만 철도 민영화가 이뤄지면 철도 운영 수익을 철도에 재투자하기 힘들어질 가능성이 높다. 사기업은 철도 운영 수익을 자신들의 이윤으로 확보할 것이다. 기업은 사회적 의무를 다하지 않기 때문이다. 즉, 철도 운영 수익은 철도 외부로 상시적으로 유출되는 구조로 바뀔 수 있다. 이것은 공공성보다 수익을 강조한 결과이다.

실제로 수서발 KTX 4는 가격 경쟁을 위해 기존 요금을 10% 인하할 예정이다. 하지만 우리는 장기적인 가격 인하를 보장할 수 없고 가격 인상의 가능성도 충분하다는 점을 고려해야한다. 지금까지 철도 요금이 상승하지 않을 수 있었던 것은 제9조 2항 ‘철도 사업자는 국토교통부 장관이 지정하고 고시한 여객 운임의 상한을 초과해선 안 된다’는 현행 철도 사업법 때문이었다.

하지만 국토교통부는 지난 5월 23일 수서발 KTX 요금 인하 정책을 발표하고 5일 뒤인 28일 현행 철도사업법의 요금상한제를 폐지했다. 이는 정부가 요금을 규제할 근거가 사라져 공공 서비스를 관리하는 민간 사업자가 얼마든지 가격을 올릴 수 있는 기반이 된다. 이처럼 철도산업에서 이윤을 창출하는 대표적인 방법 중 하나는 승객의 요금을 인상하는 방안이다. 단기적인 요금 인하의 가능성이 없는 것은 아니지만 본래 기업은 이윤 추구를 목적으로 한다는 것에 유의해야 한다. 국토교통부는 철도 서비스와 안전을 주기적으로 평가해 우수 운영자에게 피크타임 운영을 확대하고 선로 배분을 추가하며 선로 사용료 요금을 할인하는 등 인센티브를 주겠다는 방침을 발표하기도 했다. 하지만 요금 상한제가 폐지되어 요금 인상의 가능성이 충분하다면 무슨 소용이 있겠는가.

안전성도 요금도 보장할 수 없는 철도 민영화

이처럼 안전성과 경제성의 측면에서 철도 민영화는 확실한 강점을 가졌다고 볼 수 없다. 그럼에도 불구하고 정부가 철도민영화를 추진하는 이유는 무엇일까.

철도 민영화의 바탕에는 국토교통부의 영향력이 크다. 2004년, 국토교통부는 정부 기관이던 철도청을 두 기관으로 나눠 상하분리구조로 운영하기 시작했다. 철도 건설은 한국철도시설공단이, 철도 운영은 코레일로 나눠 효율을 극대화하겠다는 민영화의 논리와 유사한 시도였다. 그러나 두 기관은 사전 협의 과정을 거치는 체제가 마련되어 있지 않아 소통하는 과정에서 문제가 발생했다. 두 기관은 안전관리와 보수 작업을 진행하기 점점 힘들어졌고 안전성 보장의 책임을 회피하기까지 했다.

2011년 2월 광명역-산천 탈선 사고 5도 소통 부족으로 일어난 사고였다. 경영 효율화를 목적으로 진행했던 계획이 도리어 경영 위기를 초래했다. 이에 국토교통부는 경영 위기의 대안으로 ‘철도 민영화’ 계획을 수립하고 있다. 문제는 경쟁 체제가 야기한 경영 위기를 ‘철도 민영화’라는 또 다른 경쟁 체제로 해결하려는 것이다. 민영화의 논리로 초래된 문제를 다시 민영화로 해결하려는 모순적인 정책이다.

철도는 교통수단 중 유일하게 레저, 스포츠 용도가 없다. 오직 여객과 화물 수송이라는 본연의 임무를 수행한다. 철도는 시설과 운영이 통합되어야 하나의 완결이 되는 체제라는 특성에서 그 존재가치를 부여받고 있다. 철도 운영은 민영화를 통해서 해결해야 할 것이 아니라 공공성의 영역에서 안전성과 경제성을 개선하면서 국민의 만족도를 높일 방안을 모색해야 한다.

2훼손된 우리의 공공성

우리는 더는 공공 서비스의 민영화로 안전성과 경제성을 보장받을 수 없다. 가격 인상과 안전 보장 문제가 가장 피부에 와 닿는 이유일 것이다. 하지만 문제는 이뿐만이 아니다. 더 실질적이고 근본적인 이유는 ‘공공성의 훼손’ 때문이다. 이는 철도뿐만 아니라 다른 공공 서비스에도 모두 해당한다. 공공성이 훼손되면 국민들은 공공서비스를 제공받을 수 없다. 공기업이 사회적 역할을 다하지 못하면 공공서비스를 활성화하기 힘들어질 것이다. 사회적 역할보다 사적인 이익을 추구할 때 공공서비스에 대한 투자는 줄어들며, 국민 만족도는 하락한다. 이를 초래하지 않으려면 ‘공공성’은 필수적이다.

예를 들어 의료도 공공서비스 중 하나이다. 그런데 지방의료원 중 일부가 경영 적자를 줄이고 의료서비스의 질을 향상하겠다는 명분으로 각각 대학병원에 위탁되었다. 민영화 이후, 수입은 늘어났다. 하지만 이 수입 증가의 대부분은 환자 수의 증가에 의한 것이 아니라 환자 1인당 부담 진료비의 증가에 기인한 것이었다. 1인당 진료 비중 또한 줄었다. 이는 의료 ‘공공성’이라는 사회적 가치를 희생해서 얻어낸 경영 성과였다. 정부나 지자체는 돈벌이를 이유로 공공의료의 후퇴와 의료 보장성을 축소하고 있다. 진료비 부담 능력이 취약한 의료급여 환자를 많이 진료하는 의료기관의 공공성이 훼손된 결과이다. 만약 이런 행태가 계속된다면 가난한 국민은 건강권에 심각한 위협을 받게 되고 의료 소외까지 느낄 수 있다.

정부는 국민의 삶에 필수적인 ‘물’조차 민영화하려고 한다. 수년 전부터 한국수자원공사는 지방자치단체의 상수도 관리 등을 위탁받아 운영하고 있으며 현재 21개의 자치단체가 위탁을 맡긴 상태이다. 정부 관계자는 수자원공사가 민간 기업이 아니므로 위탁관리를 민영화라고 보는 것은 무리가 있다고 판단했다. 하지만 자치단체가 직접 운영하지 않고 중간사업자가 늘어날 경우 수도요금이 올라가는 것은 불가피하다. 민영화 대신 ‘상수도 위탁’이라는 말로 민영화를 점진적으로 진행하고 있는 것이다.

‘민영화’가 아닌 ‘공공성’

우리는 민영화의 영향과 문제를 직접적으로 느끼지 못한다. 이는 ‘민영화’라는 언어도 일조한다. 민영화의 현실을 보지 못할 때 민영화는 마치 ‘국민’을 위한 정책처럼 느껴지기 때문이다. 사람들은 민영화라는 단어를 아무 문제의식 없이 자연스럽게 사용한다. 사람들이 문제의식을 느끼지 못하고 방관하는 동안, 이익은 점차 사유화되어가고 손실은 점차 국민에게 돌아온다. 결국, 직접적인 손해를 받거나 부작용을 느꼈을 때 국민은 무엇인가 잘못되었다는 사실을 뒤늦게 느낄 것이다.

민영화는 ‘시장 논리’가 점차 공공서비스를 지배하면서 진행된다. 시장 논리는 수요와 공급에 의해 결정되는 흐름의 총체이다. 특히 모든 대상을 계산 가능한 것으로 전제하여 상품화할 수 있는 ‘상품’으로 만든다. 질 높은 서비스와 경쟁 체제를 명분으로 공공 영역은 이런 시장 논리로 전환되고 있다. 이 때문에 국민들은 공공서비스를 제공받을 수 있는 기본적인 권리조차 잃게 되는 상황에 놓이게 되었다.

‘공공성’은 경제성이 떨어지게 되더라도 존재할 이유가 있다. 우리는 공공서비스를 제공받을 권리가 있는 국민이기 때문이다. 민영화로 인해 공공성이 훼손되어 기본적으로 제공받아야 할 필수적인 재화마저 누리지 못하는 상황에 놓여서는 안 된다. 하루빨리 공공성을 회복해야 한다.

누구를 위한 철도민영화인가

참고:

  1. 열차 출입문의 개폐 외에 승차권의 확인, 열차 내 질서유지 등의 업무를 수행한다. 무전기 및 전호기를 이용하여 기관사에게 출발신호를 보낸다
  2. 경향신문, 2013.09.01. “‘철도 민영화’에 매달린 정부, ‘철도 안전’은 뒷전”
  3. 뉴스핌, 2013.01.28. “[철도 민영화 논란](하) 철도요금 떨어지나 오르나?”
  4. 국토교통부는 2015년 개통되는 수서발 KTX를 민간 사업자에게 맡겨 경쟁 체제를 도입하겠다고 발표했다. 수서발 KTX가 개통되면 수서역에서 부산, 광주로 가는 KTX를 이용할 수 있기 때문에 코레일 자회사와 가격 경쟁 체제를 유발할 수 있다는 것이다.
  5. 선로전환기가 제대로 작동하지 않아 발생한 사건. 사고 후에도 선로전환기 교체나 보완은 이루어지지 않았다. 이에 대해 한국철도시설공단은 코레일이 안전 관리를 맡고 있다고 대답한 반면 코레일은 한국철도시설공단이 내부에서 노력중이라고 대답하며 책임을 회피했다.
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누구를 위한 철도민영화인가”에 대한 10개의 생각

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